檢察機關開展民事執行監督工作機制的思考

　　近幾年來，檢察機關對民事執行監督進行了積極的探索和實踐，收到了較好的法律效果和社會效果。對履行法律監督職責，促進公正執法發揮了重要作用。但實踐中也遇到很多問題，對開展民事執行監督贊成者有之，反對者亦有之。那么，檢察機關對民事執行活動能否實行監督，如何依法開展監督，如何保障監督的良性開展，則是我們重點關注和解決的問題。
　　
　　一、檢察機關民事執行監督面臨的困境
　　
　　雖然檢察機關有權也有必要對民事執行開展監督，但不可否認，在民事執行監督中仍面臨著很多困境。
　　第一，立法不足，導致檢、法兩家認識不一，限制民事執行監督工作的開展。
　　第二，實踐中民事執行監督，缺少有效的監督方式和監督措施保障。
　　第三，檢察機關內部對民事執行監督認識不足，不敢或不愿開展民事執行監督。
　　
　　二、建立民事執行監督工作機制的思考
　　
　　要有效開展民事執行監督，充分發揮檢察機關的監督職責。就必須結合民事執行工作自身特點，明確具體的監督方式和方法，建立健全符合民事審判監督規律的監督工作機制。
　　
　　(一)民事執行監督的啟動程序
　　檢察民事審判監督啟動方式主要有三種!當事人申請，轉辦或交辦，自行發現。對于前兩種方式適用于民事執行監督一般沒有異議，而對于第三種，即檢察機關自行發現案件線索并啟動執行監督程序，應當謹慎行使，區別對待。因為民事執行中涉及和處分的是當事人私權利，應當充分尊重當事人的“意思自治”，一般宜實行“不告不理”原則。如對于消極執行或執行不當等侵害了當事人權益的執行行為，如果當事人對此不予主張，可能存在當事人放棄這部分權利和利益情況，檢察機關也不宜主動追究。從這個角度來說，民事執行監督應是被動監督和消極監督，但是損害國家利益、社會公共利益的除外。這點也等同于現在探索的檢察機關提起公益訴訟，如果執行中發現當事人不當放棄國家利益和公共利益，或執行行為損害國家利益和公共利益的，檢察機關發現后應主動監督。
　　
　　(二)民事執行監督的范圍
　　憲法和民事訴訟法對檢察機關民事監督的范圍都沒有做排它性規定，故民事執行監督的范圍可為民事執行活動的全過程，包括執行程序，執行措施，在執行中做出的裁定，執行人員是否有違法行為等。對于當事人向檢察機關提出申訴的，都應當進行審查、調查和監督。但對于先予執行的裁定，不宜納入檢察機關執行監督的范圍內。在最高法的批復中也提到過這個問題。因為檢察機關民事監督總體是事后監督，主要針對已生效的判決和裁定，而先予執行的裁定雖然已經生效并予以執行，但據以裁定的民事案件卻正在審理中，尚未審結，故先予執行的裁定實質是暫時的執行，待判決下發后，還可能存在執行回轉。因此檢察機關不宜先行監督。
　　
　　(三)民事執行監督的方式
　　1　檢察建議。這是目前最常用的監督方式，也易為法院所接受。主要包括兩種：一是糾正一般違法行為的檢察建議。二是暫緩執行或中止執行的檢察建議。一般為檢察機關對生效民事判決提出抗訴時，發現正在執行，而直接下發暫緩執行或中止執行檢察建議。但對于暫緩執行的建議，最高法在2000年下發的批復中提到“人民檢察院對人民法院生效民事判決提出暫緩執行的建議沒有法律依據”，給實際工作造成了困難。事實上如果檢察機關已經對民事判決提出抗訴，在案件已經面臨再審的情況下，案件應當暫緩執行。而檢察機關作為抗訴機關建議法院暫緩執行，應是檢察機關履行監督職能所需，也可避免法院執行不當，損害當事人利益，于法院、當事人雙方都是有益的。
　　2　抗訴。對于抗訴這一監督方式目前爭議較大，最高法在批復中直接指出“人民法院為了保證已發生法律效力的判決、裁定或者其他法律文書的執行而在執行程序中作出的裁定，不屬于抗訴的范圍”。還有觀點也認為，抗訴周期漫長，不適合執行監督。我們認為對于抗訴這一方式應當謹慎行使，盡量優先選擇其他的監督方式，但不應全盤否定。因為在民事執行裁定中有涉及到對相關當事人實體權益的處分，如變更、追加被執行主體，案外人提出執行異議等，對于這種涉及處分實體權益并確有錯誤的裁定應當允許檢察機關進行抗訴。這可以增加當事人權利救濟途徑，有利于保證當事人權益，并且對已生效的判決、裁定提出抗訴符合民事訴訟法規定。但對于程序性錯誤的裁定應采取檢察建議，不宜提出抗訴。
　　3　糾正違法通知書。這是檢察機關履行監督職責時常用的一種方式，監督的范圍往往是針對法院審判活動中錯誤明顯，實效性比較強的問題而提出的，其監督效力上和執行力上均強于檢察建議。因此，檢察機關在民事執行監督中，可以使用《糾正違法通知書》，糾正法院執行活動中的錯誤。即對法院執行活動中出現的嚴重違法行為，不及時糾正會嚴重損害當事人的利益，或國家利益、社會公共利益的，以糾正違法通知書的形式及時提出糾正意見，責令法院限期糾正錯誤的執行行為。
　　4　現場監督。現場監督直接面對執行活動，更具有監督的及時性和直觀性。實踐中現場執行監督會收明顯的法律效果和社會效果，一方面，現場執行監督會督促法院執行人員依法執行，防止出現錯誤執行的問題：另一方面，對于難以執行的“釘子戶”由于檢察機關的參與，會加大執行的力度。但實踐中不能濫用，特別是目前民行檢察人力有限，相應制度不規范，應有限制使用。應把握以下幾點：一是以當事人申請或法院申請為檢察機關進行現場監督的基本前提，一般案件不宜主動進行現場監督；二是對于涉及國家、公共利益的重大執行案件，法院應向檢察機關告知，由檢察機關決定是否進行現場監督：三是現場監督中不能干涉法院正常的執行活動，對法院的執行活動只建議不指揮。
　　
　　(四)民事執行監督的保障措施
　　要保障檢察機關依法履行監督職責，使執行監督取得實效，就必須明確規定民事執行監督的保障措施。
　　1　明確民事執行監督的范圍和途徑。目前民事執行監督的最大障礙是法律規定不明確、不完善，而導致檢法兩家認識不統一，實際操作難進行。因此，應加強立法，在法律層面明確民事執行監督的范圍和方式方法。建議在修改《民事訴訟法》時，將檢察機關民事執行監督的內容納入其中，在基本法中予以明確、為了彌補目前司法實踐中存在的問題，可由最高檢、最高法在實踐調研的基礎上。聯合頒發司法解釋，使民事執行監督工作有法可依。最高人民檢察院下發的《關于進一步加強對訴訟活動法律監督工作的意見》已經明確了要會同有關部門，研究人民檢察院對民事執行裁定、執行決定和執行行為進行法律監督的范圍、途徑和措施。相信近期將會出臺相關的規定或司法解釋。
　　2　增強對民事執行監督的措施保障。目前人民法院對民事執行監督主要是通過回函方式來反饋監督結果。但如果檢察機關對法院的執行活動提出糾正意見，而法院不予采納或糾正不到位，則缺少后續的監督保障措施。又如對執行違法行為提出糾正意見，但該違法行為已經發生又不具有可糾正性，檢察監督便只具有警告的作用，而該案是否最終執行，執行的程度怎樣，檢察機關往往無法進一步監督。因此，應盡快完善民事執行監督方面的保障規定，使監督具有可實行性。例如：可規定人民法院對檢察機關提出糾正意見，應采取裁定的形式回復采納情況。如果認為檢察機關的糾正意見不正確，也應回函說明。對檢察機關仍堅持原意見的報同級人大常委會決定。對違法行為不具有可糾正性的，則采取責任追究方式解決等。
　　3　賦予檢察機關必要的執行監督權力，一是調卷權。在民事執行監督工作中，應允許檢察機關調閱相關的執行卷宗，必要時可以調閱該案實體判決的卷宗，進行審查。二是初查權。對民事執行監督活動中，發現有枉法和職務犯罪線索的，可由從事民事檢察的干警直接開展初查，發現確有瀆職、貪污受賄等職務犯罪的，移交自偵部門立案偵查。對于初查中發現的其他違法行為，可通過檢察建議或糾正違法通知書的方式提出糾正意見。三是督促公益執行權。對于涉及國家、社會公共利益的執行案件，發現法院消極執行、不當執行或當事人不積極督促執行的，可由檢察機關督促執行或現場監督執