分階段推進綠色經濟發展的思考

　　綠色經濟的概念自提出以來，短短20年時間，迅速從理論層面上升到各國領導人共同談論的重要話題，創造了理論快速轉化為行動的奇跡。我國發展綠色經濟有其必然性，也有不可避免的階段性和艱巨性，這需要循序漸進，突出重點，分階段有重點推進；同時又要不斷完善綠色經濟發展的制度環境。
　　一、發展綠色經濟的必然性
　　經濟學家皮爾斯于 1989 出版的《綠色經濟藍皮書》中首先提出“綠色經濟”一詞。2008年國際金融危機加速了綠色經濟從理論走向前臺，2008年10月，聯合國環境署提出“綠色經濟”和“綠色新政”倡議，同年12月2日，聯合國環境署召開了《綠色經濟行動倡議》項目啟動會和聯合國環境署《全球綠色新政》專家會議。2009 年聯合國環境署國家環境部長會議上正式提出綠色經濟倡議得到了 20 國峰會的支持，并寫入了 20 國峰會的聯合聲明。世界上的主要經濟體如美國、歐盟、日本、經濟與合作組織（OECD）等紛紛采取措施推動綠色經濟發展，包括制定綠色增長戰略、建立綠色社會、開展綠色行動計劃等。我國也高度重視綠色經濟發展工作。2010年5月李克強副總理出席在北京舉行的綠色經濟與應對氣候變化國際合作會議中指出，“當今世界，發展綠色經濟已經成為一個重要趨勢。在經濟發展與資源環境矛盾日益突出的情況下，發展綠色經濟不僅可以節能減排，而且能夠充分利用資源、擴大市場需求、提供新的就業，是保護環境與發展經濟的重要結合點。中國從自身實踐出發，借鑒國際經驗，堅持走以人為本、全面協調可持續的科學發展道路，推動綠色發展，這是中國這樣一個有13億人口的大國破解能源資源瓶頸制約難題，實現和平發展和現代化的客觀要求和必然選擇。”
　　發展綠色經濟不僅是世界經濟發展的必然趨勢，也是我國經濟社會發展進入新時期、新階段后經濟發展模式的必然選擇。我國在人均資源占有量低①的情況下成為世界工業品生產大國，目前500多種工業品有一半產量居世界第一，但與此同時，我國也是資源消耗大國和廢棄物排放大國，石油、鐵礦等戰略性資源對外依存度不斷提高；二氧化硫排放量世界第一，二氧化碳排放量世界第二，化學需氧量排放量也居世界前列②。這種大規模生產、大規模出口、大規模消費、大規模消耗、大規模排放的發展模式不適合我國的人均資源占有量低的基本國情。“十二五”時期，是我國轉變發展模式的關鍵時期，宜通過各種政策措施的有效組合，促進綠色經濟發展。
　　二、發展綠色經濟的階段性路徑選擇
　　發展綠色經濟是一個漸進過程，在考慮經濟穩定增長的同時，堅持從易到難，分階段有序推進。
　　（一）第一個階段是廢棄物資源化階段
　　廢棄物的再回收、再制造、再利用既可以顯著減少廢棄物存量，具有明顯的環境效益，又給回收利用主體帶來一定的經濟效益。通過對廢棄物的循環利用減少廢棄物對環境的污染。廢棄物主要包括共伴生礦開發過程中產生的尾礦和大宗固體廢物、工業三廢、農作物秸稈、人畜糞便、餐廚廢棄物等。政府宜大力支持發展廢棄物綜合利用產業，建立健全全國性或者區域性可回收廢棄物回收體系，增強國際再生資源的獲取能力，支持可回收廢棄物的再分類、再制造、再利用；支持區域性不可回收廢棄物綜合處理設施和轉化設施建設，支持不可回收廢棄物處理后的安全處置和高效轉化，支持處置轉化后相關產品的綜合利用。回收要以企業為主體，要延伸企業生產責任，將企業置于回收責任的首位。
　　（二）第二階段是工藝技術綠色化階段
　　生產工藝技術水平是決定生產的消耗水平和排放水平的關鍵，生產工藝技術的綠色化是發展綠色經濟的關鍵。工藝技術的發展又可分為改良性工藝技術和革命性工藝技術。在電廠增加除硫設施屬于改良性工藝技術，這可以降低燃煤電廠二氧化硫的排放量。通過技術創新發明了新的工藝技術，使資源消耗和排放達到一個現有工藝技術無法達到的水平，就屬于革命性工藝技術，這樣的技術是實現綠色生產的關鍵，進而也是發展綠色經濟的關鍵。要大力發展綠色經濟還包括大力發展電子技術、生物、航空航天、新材料、海洋等戰略性新興產業，通過這些產業突破關鍵技術瓶頸。我國要采取措施，提高采用綠色工藝技術生產的比重，逐步淘汰采用非綠色工藝技術生產的比重。能源化工企業排放的廢棄物數量大，是革新工藝技術的重點對象。加大節能關鍵和共性技術、裝備與部件研發和攻關力度，重點攻克低品位余熱發電、高效節能電機、高性能隔熱材料、中低濃度瓦斯利用等量大面廣的節能技術和裝備。大力發展低碳清潔的新能源。我國新能源發展潛力巨大，每年可再生能源資源可獲得量達73億噸標準煤，而現在開發量不足5000萬噸標準煤，提升空間巨大。
　　（三）第三階段是社會綠色化階段
　　綠色經濟是全覆蓋的，不僅覆蓋生產領域，也覆蓋了消費領域和貿易領域。在生產領域綠色化的同時，消費領域和貿易領域也要實現綠色化。什么是消費的綠色化？首先消費的對象是綠色的，消費的對象打上了綠色產品的標識，對環境的影響小，節約能源，使用壽命長等；其次消費的行為是綠色的，是符合理性的，不將浪費等同于消費，不將奢侈浪費作為推動消費的形式；最后，消費的結果也是綠色的，通過消費，實現了消費者的身心健康，不增加消費者的負擔，也不增加生態環境的負擔。什么是貿易的綠色化？首先，貿易的對象是綠色的，沒有綠色標識的產品不進入市場。其次，貿易的過程是綠色的，建立了綠色貿易網絡，使得貿易消耗的資源、占用的時間最低、最節能、最環保。最后，貿易的結果也是綠色的，使得貿易促進了綠色經濟的發展，保護了環境，節約了資源。
　　三、為發展綠色經濟創造良好的制度環境
　　（一）首要條件
　　是要在資源環境有價的認識基礎上從制度層面保障資源環境的開發利用需要付出代價。哪種資源（包括原生資源和再生資源）的開發利用帶來的環境影響大，就從哪種資源開始確認資源環境開發利用價值。比如，廢棄物的再利用相對而言簡單易行，減少污染美化環境的成效立竿見影，就需要根據廢棄物處理的成本向排放主體征收排放費用，排放量越大，廢棄物占用空間越大，處理的費用越高，就可以適度考慮排放費用實行累進制。同時又要支持廢棄物利用主體將廢棄物變廢為寶，對廢棄物的再制造、再利用給予政策資金支持，比如，對生產的相關產品給予減稅、免稅、補貼等，使這些利用主體能夠獲得社會平均利潤率。又如，礦產資源開發利用的生態破壞大，環境成本高，有時礦山環境恢復的治理成本遠遠大于開發礦產資源本身帶來的價值，資源開發是得不償失的，從經濟上看是不合算的、不應該開的，但為什么又開？主要是制度建設滯后，在資源開發之前，企業只考慮生產成本，不計或者少計生態恢復的成本、環境治理的成本。因此就需要建立合適的制度，明確生態環境產權，使資源開發利用主體從一開始就對開發區域甚至影響區域的生態環境付費，就需要比較環境恢復治理成本與資源開發收益的比較關系，對于后期的環境質量承擔完全責任。由于生態環境問題的暴露時間具有隨機性，有些生態環境問題在資源開發的中期就出現了，有些資源環境問題到了后期甚至礦山關閉以后才出現。這種不確定性減輕了資源開發利用主體的付費責任，間接加重了資源開發地區居民、政府和企業的損失。這就是“一萬”和“萬一”的關系，為什么不怕“一萬”呢，對于100%發生的生態環境損害，可以進行明確的環境計價，從而資源開發利益主體支付完全的生態環境付費，資源開發地區的利益可以得到完全保護，風險可以得到完全控制。為什么怕“萬一”？對于可能發生的環境損害，難以進行明確的環境計價，使得資源開發者可以逃避部分生態環境付費責任，而使資源開發地區承擔著生態環境或自然損害的風險，加大了資源開發地區居民、企業和政府的責任。管理風險的最好辦法是成立資源環境保險公司，使保險公司既承擔對資源開發利用的生態環境破壞和損害風險進行測量，又對資源開發企業的開發行為進行全過程監督，還對發生的生態環境破壞進行賠償。從長期來看，應該用市場的辦法取代政府的行政干預，對資源環境開發行為進行全程監督。
　　
　　（二）資源環境是一個立體空間，依附于一定的區域，資源環境產權又與一定區域的資源環境條件緊密地聯系在一起
　　資源環境的承載力又要與一定區域的經濟發展力相互平衡。資源環境產權是區域性的，為了準確界定區域資源環境產權，要對資源開發利用的影響區域進行界定，對影響區域內受影響主體進行確認。我國資源環境管理領域內存在一個悖論，或者矛盾的現象，即單個企業達標排放，整個區域的環境形勢卻不斷惡化。這大致由兩個方面的原因造成，一是區域資源環境承載能力嚴重不足，在不該建企業的地方建起了工廠，排放的廢棄物自然環境依靠自身的消化能力是無法處理的。如在青海湖流域建設大型化工廠，其排放的廢棄物環境是難以處理的，即使企業的排放達到了標準，但環境仍然不具有相應的消納能力；二是盡管區域環境具有很強的資源環境承載能力，但一定時間段內廢棄物排放總量超過了同期環境的自然消納能力，進而引起環境的累積性惡化，如太湖流域具有很強的資源環境承載能力，但工業的過度繁榮、累積排放物的爆炸性增長，使得太湖水質惡化。因此資源環境產權是一個區域性的總量概念，而不僅僅是單位產能的排放標準問題。要從區域的角度來界定資源環境產權，建立區域性資源環境產權交易市場，比如排放權、水權等市場，完善交易工具和交易平臺，逐步通過市場機制來解決區域性資源環境產權的實現問題。
　　（三）要建立一個落實資源環境產權的制度體系
　　資源環境產權的確立需經過要一個比較復雜的過程，資源環境產權的實現需要建立一個完整的制度體系，才能保障綠色經濟的發展落到實處。比如，完善的法律法規體系，明確受益者向受損者付費的責任；權威的資源環境產權評估機構，對資源環境產權進行測量；完善的司法體系，對資源環境產權進行仲裁；完善的資源環境產權風險管理體系，對風險進行計量和管理；高效的行政管理體系，及時完善資源環境政策，實現資源環境更好地服務于經濟建設；完善的資源環境信息服務體系，減少受益者和受損者之間的信息障礙。
　　（四）完善政府干預體系
　　通過建立完善資源環境產權體系解決了經濟發展外部性內部化的機制問題，但保障這種機制的穩定運行需要建立完善的政府干預體系。由于資源環境產權具有空間性，但市場機制解決不了空間差異問題，解決不了政策的空間失靈問題，解決不了政策細分問題。同時污染物、廢棄物的處理往往具有規模經濟，規模經濟提高了處理效率，但規模經濟也導致了市場壟斷，降低了市場機制的運行效率，容易導致排放者和處理者的市場地位不對稱。因此，建立綠色經濟需要不斷完善政府的干預體系。一是要解決好區域政策的差異性問題，制定差異化的區域開發政策，完善主體功能區的政策約束功能和發展導向功能。二是要解決好規模經濟條件下的市場壟斷問題，識別市場的壟斷程度，對壟斷程度較高的產品或者服務實施價格管制。三是保障資源環境產權所有者的權利正常運行，明晰運行規則。四是逐步建立完善綠色國民經濟核算體系，在國內生產總值核算中充分考慮資本、自然資源損耗、環境污染損失等因素，建立依托綠色經濟的政績考核體系。
　　
　　①我國耕地不到世界的10%，但養活了世界22%的人口，人地矛盾十分突出； 我國年人均占有水資源量不足2600m3，相當于全世界人均占有量的1/4；人均可利用水資源量僅為900立方米，屬于水資源短缺地區。
　　②據測算，我國十大水系按正常年景水量，要達到地面水標準，化學需氧量排放最大允許量不應超過800萬噸，但目前實際排放總量超過容量600—700萬噸。若保證大氣環境中二氧化硫達標，排放總量不應超過1200萬噸，但目前實際排放總量超過1倍以上。大氣受污染（三級及三級以下）的城市占44.8%，9.1％的城市空氣污染嚴重，1/3的國土受到酸雨影響。
　　（作者系國家發展改革委國土開發與地區經濟研究所副研究員）