完善制度體系建設 促進城鄉一體化發展

　　統籌城鄉發展、促進城鄉一體化是中央改變城鄉二元經濟社會結構，促進城鄉經濟社會全面、協調、可持續發展的重大舉措。但推進城鄉一體化建設，必然會面臨著若干制度性的樊籬。制度慣性，造成“惡法”當道；立法缺失，造成制度“空白”；規范模糊，造成潛規則盛行；強制力不足，造成制度虛無。從城鄉規劃、產業布局、基礎設施、公共服務、要素市場和社會管理六個方面觀察，可以發現城鄉一體化最大的障礙是制度障礙。
　　一、制度體系存在的問題
　?。ㄒ唬┈F行農村土地制度造成農民利益無法得到有效維護
　　農民集體所有的土地產權殘缺，權利邊界模糊；“公共利益”缺乏明確界定，征地范圍過寬，征地程序混亂，征地補償費用偏低；無地農民安置困難，失地農民社會保障缺失等。
　　（二）現行戶籍制度造成城鄉居民無法實現實質平等
　　“出身”的不同，造成了法律形式意義上平等的“人”，在結果上實質的不平等。戶籍決定著身份，也因此決定著與身份相關的醫療衛生、福利、教育、就業以及其他待遇。城鄉差異造成的這種不平等，嚴重違背了憲法所規定的人人平等的基本原則。
　　（三）現行城鄉差別的財稅體制制約城鄉經濟一體化
　　財力向上集中、負擔向下轉移、利益天平向城市傾斜的分稅制財政體制，以及財政轉移支付、農村財政支出體制的不完善，均不利于增收入，難以促進新農村建設資金有效使用。
　　其它制度如社會管理、公共服務、產業布局、環境保護、社會保障等方面都存在突出的問題。
　　二、構建城鄉一體化制度的主體框架
　　依據城鄉一體化建設的六個組成部分，結合現實中存在的各種制度問題，構建城鄉一體化制度體系需要從以下幾個方面著手。
　?。ㄒ唬└母镛r村土地產權制度，妥善保障失地農民利益
　　新農村建設、園區建設、集中居住、建設用地增減掛鉤等城鄉一體化措施不可避免需要建設用地。但《土地管理法》、《城市房地產管理法》等規定的強制性、壟斷性的行政征用集體土地方式，把農民排斥在土地增值收益分配體系之外，農民既不能決定土地賣與不賣，也不能與買方平等談判價格，不利于保障農民權益。為此，要以法律規范的形式規范征收行為。
　　一是通過法律確定“公共利益”的范圍，防止征收權濫用。在實體上，可采取列舉式限定公共利益的范圍。從程序上，可建立一套內省糾錯機制，包括協商前置程序、縣以上政府審批立項程序、公共利益認定程序、征地補償安置方案確定程序、補償方案聽證程序、損害賠償認定程序等，確保征收公平公開公正。
　　二是改革農地征收的補償政策。要以確保農民不會因為拆遷而使生活水平下降為原則，區分具體情況來決定補償方式。如對經營性土地，實行市場招標出讓制度，土地出讓金由市場決定；對公益性用地，協議出讓價格一般以市場價格為標準，確實不能以市場價格補償的，要對失地農民妥善安置，提供基本保障和發展機會。
　　三是調整土地承包經營權制度。首先要賦予其完全物權屬性，其次要保證承包經營權的公平性，主要是集體。第三是要允許承包經營權的自由流轉、繼承、抵押和股份化運作，充分發揮其使用價值。
　　四是建立失地農民社會保障體系，盡快出臺《農民工權益保障法》。要在征地出讓金收益中，切塊建立社會保障基金，讓失地農民變成老有所養、老有所依的市民，從而逐步縮小農民的規模，促進城鄉一體化的發展。要通過法律制度，對農民工就業、居住、社會待遇、子女入學等方面作出原則性規定，使農民工享有各方面的平等權。盡快出臺《社會救助法》、《慈善法》等社會保障方面的法律規范，將社會保障事業納入法制化軌道。
　　（二）改革現有戶籍制度，落實憲法意義上的人人平等
　　城鄉“二元”體制及其所衍生的戶籍制度是目前一些社會弊端的根源。制度選擇上，要加快戶籍管理立法進程，修訂《中華人民共和國戶口登記條例》，出臺《戶籍法》。首先，要推行城市居住證制度，積極穩妥地解決符合條件的農民工戶籍問題。要鼓勵農民工就地市民化，實現居民日常管理從戶籍管理到職業管理的轉變。其次，要逐漸消除對農民進入非農產業或城市的種種歧視制度，建立城鄉統一的勞動力市場，對進城務工農民，在使用公共產品上如醫療衛生、社會保障和教育等方面給予市民待遇，堅決清理和取締針對農民工的各種違法收費項目。第三，進行綜合配套改革，逐步剝離相關部門依附在戶口上的職能和利益。第四，以身份證取代戶籍，徹底廢除對農民身份制度的歧視，還農民以公民權利。農民雖在職業上仍是農民，但其身份是一種新型的社區居民，與城市市民一樣享有統一的公民待遇。當然，農民身份的轉變也是長期的過程，需要不斷增加農村公共產品的供給、改善公共服務，通過發展基礎教育、完善社會保障體制、加強對農民的技能培訓、豐富農民的精神文化生活等綜合措施，才能實現農民向新型社區居民的根本轉變。
　?。ㄈ┩晟瞥青l規劃制度體系，打造社會主義新農村
　　規劃制度要堅持 “三公”原則，在“保證城鄉規劃的區域公平、實現城鄉規劃的信息公開、落實城鄉規劃的權責公正”的基本思路指導下，貫徹落實“規劃主體能動、規劃行為規范、規劃責任明確”的微觀具體對策。具體來說，主要有以下幾方面：
　　一是認真落實《城鄉規劃法》，合理進行產業布局。在城鎮化過程中，要切實按照該法的規定，改變重城市輕農村的傾向，統籌考慮，科學劃分功能區，從產業價值鏈的角度確定產業分工，實現產業的差異化、錯位化發展。同時，要及時出臺配套規范，細化第66條、第68條的規定，及時修訂與之沖突的行政許可程序和行政處罰程序。
　　二是健全循環經濟法規，強力保護生態環境。過去幾十年，城市發展以犧牲鄉村生態為代價，農村成為城市排污的重污染區。要改變這一點，法律上就要健全循環經濟法規，增強法律可操作性，嚴格落實環標、環評制度，通過法治強力保護城鄉生態環境。如加強循環經濟項目審核，推行循環經濟項目標識制度，強化保障循環經濟的司法手段，通過訴訟方式處理環境糾紛和查處環境犯罪，尤其是國家機關工作人員環境瀆職犯罪等，從而不斷提升循環經濟的法治化水平。
　　三是以法律手段推行現代化“兩型”農業，提高農業經濟效益。我國《農業法》雖然有“促進農村經濟全面發展，逐步縮小城鄉差別”等規定，但對國家如何保障農業現代化、促進工業反哺農業，缺乏細致規定。建議制定《農業現代化促進法》，通過適度發揮國家規劃、財政、金融和強制分配等干預職能，確立包括產業結構、生產布局、產業組織、生產要素等在內的工業反哺農業的強制性法律運行機制，強化法律責任，加速促進農業現代化的法治進程。
　　四是嚴格耕地保護的執法監管，力促耕地紅線。為了堅守18億畝耕地紅線，必須從嚴控制城鄉建設用地總規模：第一，中央及各級地方政府要根據《城鄉規劃法》制定和執行國土、城市規劃，推行土地用途管制制度。第二，嚴格控制城鄉建設用地總規模，形成節約集約用地的倒逼機制。從規劃、標準、市場配置、評價考核等方面大力推進。第三，層層落實保護耕地和土地執法的責任制。做到及時發現、及時制止、及時處理。
　　（四）完善財稅法制體系，提供城鄉統籌發展資金
　　不合理的財政二元體制嚴重地制約著城鄉統籌發展。一是城鄉公共產品和公共服務的供給機制不同。二是中央稅與地方稅結構不合理，出現了“財權上移與事權下移”、“財權與事權不匹配”的現象。而目前中國農村、農業現在進入了一個需要大量花錢的階段：把大量的農民變成市民，需要花錢；把傳統的農業改造成現代農業，需要花錢。據估計，到2020年，新農村建設全國大約需要投入4萬億元資金。
　　
　　城鄉一體化財稅體制改革應關注以下幾個方面：一是建立一個“工業反哺農業，城市支持農村”的“公共資源配置權下移”的財政體制，即：中央和省級政府的財力配置盡量向縣城和農村傾斜，“多予少取放活”要有制度性保證。通過進一步完善財政轉移支付制度和改革現有的公共產品專項補助地方配套資金制度，建立農村公共財政體系，使農村的義務教育、醫療衛生、社會保障、基礎設施等基本公共產品與城市保持一定程度的均等化，逐步消除地區差異。通過借鑒國外“綠箱”、“黃箱”和“藍箱”等傳統農業補貼措施，建立“白箱”農業補貼制度。補貼的主體要以中央為主地方為輔，補貼的對象是貧困落后地區和優勢發展產業，補貼的目的是滿足農民對平等生存權和發展權的實現，補貼的重點領域是農業生產的重要領域。
　　二是要加快稅制改革，建立一個中央與地方財權、事權、稅權相匹配的財政體制，增強農村財政自身造血功能。如，把農業企業納入增值稅征收范圍，對農產品征收統一稅率的流轉稅，統一城鄉個人所得稅和企業所得稅，盡快開征非農業用地和超標用地的物業稅等。要借鑒國外經驗，穩定稅源，建立以不動產稅收為支撐的地方財政，從而增強農村財力，提高地方投入經濟建設和發展公共事業的實力。
　　三是整合部門涉農資金，加大預算審計監督，改變當前涉農資金“各自為政”的部門分散管理模式，將各項用于“三農”的財政資金一并專設資金賬戶管理，集中用于反哺農業農村。
　　四是推進農村金融體制改革。要完善農業企業信用體系，建立支持“三農”的農村金融機制。要借鑒國內外農村銀行的經驗，創新體制，積極發展“草根金融”，為農業企業發展提供資金支持。
　?。ㄎ澹┩晟茍谭ㄋ痉w系，構建和諧新農村
　　嚴格依法辦事，建設法制政府。一是要建立權責明晰的公共管理職能分配機制。政府要保障農村居民的發展權益，實現廣大農民的自身發展和公平發展。社會中間層組織應起到良好的輔助性補充作用。二是要完善政府行使職權的基本程序，統一業務流程、統一服務標準、統一技術標準。三要采用柔性執法模式。行政執法要增強透明度和公眾參與度，賦予社會公眾更多的知情權和監督權，努力實現行政管理雙方雙向互動的執法模式。
　　堅持寬嚴相濟，調整刑事政策。城鄉一體化勢必造成人員流動、人員失業等社會問題，進而也會產生犯罪問題。要采取挽救與打擊并重的方式。對流動人口輕微的偶犯、初犯和未成年犯，應適用寬緩的處理方式。對各種暴力犯罪、黑惡勢力犯罪等，則依法從重從嚴打擊。要建立治安聯防體系，積極探索“移民自治”、“族群自治”等新型主體管理模式。要加強對流動人口的人文關懷，積極提供公共服務，避免其聚焦區“貧困化”。
　　定紛止爭，妥善解決民間糾紛。要以司法便捷為導向，巡回審理，就地辦案。要尊重習慣，相信群眾，注重調解。要密切法官與人民群眾的聯系，縮短民眾與司法的距離，讓人民群眾選擇司法、參與司法、信賴司法。要加強基層司法機關的軟硬件建設，不斷提高基層法庭制度功能和法官素質技能。
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