民生競爭且慢急于叫好

　　缺少民意評價的地方政府競爭，在自上而下的政績考核的指揮棒的指揮下，“政府單邊主義”作風較重，實際效果就表現為好心不一定辦好事，明明是“民生工程”卻弄得老百姓“民不聊生”
　　
　　近期以來，“全民免費醫療”、“全民免費教育”和“25年免費教育”等“烏托邦”式地方政府革新事件賺足了眼球，吳起、神木和東莞的石排鎮立刻變得婦孺皆知。當普通大眾被住房、教育和醫療等新的“三座大山”壓得有些喘不上氣來時，這些切實改變民生，提高居民幸福指數的地方性創舉，開始引領中國地方政府競爭的新標向——民生競爭。
　　
　　經濟發展和民生改善相互共生
　　
　　首先，要肯定的是，不論這些地方政府及其領導人出于何種目的，勇于探索中國社會改革的最前沿，積極主動改善民生，當下的結果是百姓受益，地方受益，其精神可嘉。不可忽視的是，這些地方有相當一部分是靠沒有后繼服務成本的資源做財力保障，還有部分地區的民生發展實屬補充性增長。就其未來的發展和推廣的意義來講，需要冷靜思考，因此，筆者認為且慢急于叫好。
　　其次，地方政府間民生競爭與財力有關，但不是唯一的線性相關。這些勇于提出“全民免費”的地方政府，大都具備這樣的特征，地方財力充沛，當地戶籍人口規模較小，似乎“財大氣粗”是支持這些地方政府競投民生改善的基本條件。公共服務水平的提升確實需要一定的政府投入為基本保障。換言之，搞公共服務政府建設，是花錢的買賣，可是錢不一定全由政府來掏。在西方國家的實踐中，高福利背后通常是高稅收和政府的高負債率支撐運行。實踐證明，真正意義上的免費公共服務的效率大都是非常低下的。
　　現實中，很多更有實力的地方政府沒有隨風而動，一方面確實是地方領導人政績觀中的“亮點思維”不同，唯“GDP”至上者大有人在。不過，對那些經濟較落后的地方來講，經濟發展是政府的頭等大事，這個不容含糊；另一方面，更多的地方政府面對“福利剛性”，采取了較為理性而謹慎的策略選擇。福利剛性是福利制度的一個重要特征，可以形成慣性很強的路徑依賴。其本質是，增肥容易，減肥難，減肥甚至可導致社會動蕩。新近的“希臘風波”對此做了最好的現實注解。正如剛剛離職的原神木縣縣委書記郭寶成所說的，神木全民免費醫療肯定會繼續，不然神木40多萬老百姓不答應。正因為如此，很多的地方政府在改善民生，提升基礎性公共服務水平時，沒有急于冒進。特別是一些大中城市大多采取了政府主導下的多元參與模式，積極整合多種資源，采取較為穩健的戰略提高公共福利。
　　不能因為個別地方在某個時間段的集中性創舉，就簡單地認為，中國地方政府競爭已經從GDP至上向民生競爭邁進。經濟發展和民生改善兩者之間不是一對一的替代關系，而是相互促進的共生關系。中國作為一個后起的超大規模的發展中國家，城鄉差距、區域差距較大，絕對貧困的人口還會隨著貧困線的提高而增加，經濟發展在今后較長的一段時間內仍將是我們必須強調的主題之一。只有經濟發展了，中央與地方政府的財政能力都提高了，才有可能不斷改善民生，提供更多的公共服務和公共產品。良性的民生競爭本身客觀上也能夠為經濟發展創造更好的外部環境，以優質的公共服務體系，留住并吸引更多的優秀人才創業、工作和生活；以良好的地方公共服務體系，吸引更多的優秀企業來投資。只有堅持經濟發展與民生投入齊頭并進，才有可能促使政府從偏重經濟發展向全面履行政府職責轉變，切實促進中國公共服務體系建設。
　　
　　良性的民生競爭應由民意來決定
　　
　　由于現實條件所限，理想的地方政府公共產品競爭模式多停留在理論研究層面。在中國財政分權不完善的體制下，一方面由于受到戶籍政策和城市門檻的限制，居民自由流動的實際困難大，特別是教育和醫療等重要的公共產品都受限于戶籍，“用腳投票”的方式實施起來困難重重。
　　另一方面，“條塊分割”下的地方政府競爭中央主導色彩較濃。在提供地方性公共物品的過程中，地方政府原本較中央政府具有更強的信息優勢，更加了解當地居民的偏好。但是在當前“職責同構”的中國政府間縱向關系的運行模式下，地方政府的特殊性或者是被自上而下的條條分割地七零八碎，或者達成某種程度的“條塊共謀”，在一定程度上忽視了當地居民的公共物品偏好。在這樣特殊的體制環境下，民生反倒變成了中央政府主導下的地方政策，中央具有導向型的政府間財政轉移支付成為地方提供非經濟性公共產品的主要動力之一。這樣的民生競爭雖然客觀上增加了地方福利，但是在較大的自然稟賦差距的限制下，一些地方政府極有可能會選擇主動退出競爭，形成“俱樂部趨同”，直接導致競爭的不可持續性。
　　因此，缺少民意評價的地方政府競爭，在自上而下的政績考核的指揮棒的指揮下，“政府單邊主義”作風較重，實際效果就表現為好心不一定辦好事，明明是“民生工程”卻弄得老百姓“民不聊生”。在這個過程中，一些地方政府的作為往往是領導意志高于群眾需要，結果導向大于過程導向，政績工程多于民心工程，重視硬件設施投資，忽視軟件管理配套，多數改革創新難以形成制度化管理，“人走政息”的事情時有發生。所有這些都有可能導致地方競爭出現“政治無效率”，即失去了民生競爭的基本目標——獲得更多老百姓對于政府的滿意和支持。
　　地方政府在提供地方性公共服務和公共產品的時候，優先做什么、怎么做和做得怎么樣都應該更多地聽取和吸納來自社會各個層面的意見，特別是要高度尊重當地居民的意見，提供適度服務和公共產品。這樣既避免了政府服務的過度或者不夠，也節約了居民享受政府服務的成本，有利于形成更加和諧的政民關系。
　　此外，必須指出，在各項條件具備的情況下，要盡可能給予基層地方政府更多的自主權，讓基層地方政府真正成為各項改革的試驗田。如不要急于將“神木模式”推廣為“神州模式”，更不應干脆采取大棒政策將地方創新扼殺在搖籃中。由于歷史和社會，包括自然稟賦的原因，地方社會發展路徑各不相同，絕不能把地方政府框在一個既定不變的統一框架中。既然是改革，有成功必然有失敗，失敗了從頭再來。更何況小范圍的地方性改革，船小好調頭。唯有如此，才有可能繼續保持地方社會發展的活力，創造良性的地方政府競爭環境。競爭本身作為一種發現的過程，也將為中國未來發展探索更加穩健的路徑選擇。（作者為南開大學周恩來政府管理學院副教授）