法國養老金改革對中國的啟示

　　評述由頭
　　薩科奇政府的養老金改革法案在法國國內引發了大規模的罷工抗議活動。9月以來的兩個月，法國各大工會組織了上百萬人參加游行和罷工。據報道，2010年10月19日的罷工，導致法國三分之一的航班停飛、上千個加油站關門、卡車司機慢行堵塞高速公路，影響波及全國。但即使民眾的反抗如此強烈，法國政府依然不為所動：9月15日，法國議會下院國民議會初審通過法案；10月22日，法國參議院通過法案；10月27日，國民議會再次表決通過；11月9日，薩科奇總統簽署并頒布了該法案；該法案從簽署之日起生效。政府和民眾之間對抗為何如此強烈？法國養老制度存在什么問題？對我國有何啟示？
　　
　　勢在必行的法國養老金制度改革
　　
　　目前，世界上多數國家的養老金制度都以“現收現付制”為主體，這種養老金制度要想順利地運行下去，就意味著正在工作的人要繳納足夠供養退休者的養老金。當交養老金的人多，領養老金的人少的時候，這一制度推延下去沒什么問題。但自上世紀80年代以來，西方國家人口結構發生變化，生活和醫療條件的改善，使得西方人預期壽命不斷延長，與此同時，人口出生率持續下降，老年人在人口中所占的比重不斷增加，老齡化問題日益嚴重，交養老金的人減少，領養老金的人增加，“現收現付制”養老金制度普遍面臨財政壓力。擺在歐洲人面前的，只有兩個選項：要么晚退休，要么少拿養老金。
　　法國養老金制度面臨的老齡化困境，與多數發達國家并無不同，但由于法國社保開支的標準較高，同時收費較低，使得其公共開支的負擔特別沉重。2002年以來，法國社保支出占GDP的比重一直在30%以上，用于社保補貼的費用占到公共開支的60%左右，居于世界最高水平。而在社會保障開支項目中，養老金所占的份額最大。據估計，今年法國的養老金赤字將高達107億歐元，2015年達到400億歐元。
　　在后金融危機時代財政緊縮的背景下，壓縮龐大的養老金開支對法國政府來說是必須要做的事情。長遠而言，沉重的養老金負擔已經成為制約法國經濟增長的一個大包袱，通過拉升勞動力成本和賦稅水平，對其國際競爭力也形成了制約。因此，對法國政府來說，養老金改革已經勢在必行了，即使抗議壓力巨大，政府也要堅持改革。
　　
　　“欲改必亂”的養老金制度困境
　　
　　目前，法國覆蓋面最高的社會保障制度，稱為“總制度”，主要覆蓋私營部門， 80%以上的法國人享受這種制度。除此之外，還有面向農業人口和自雇者的制度，以及面向公務員、鐵路、航空等公共部門的“特殊制度”。這種行業待遇差別大的“碎片化”養老金制度，使得法國的養老金改革阻力與歐盟其他國家相比，更大，更難改，幾乎形成了“欲改必亂”的慣例。
　　上世紀90年代，法國政府延長了私有部門的養老金繳費年限，從原來的37.5年延長到40年。假定一個人22歲大學畢業，開始在私有部門工作，這一規定意味著，實際上法國私有部門工作者領取全額退休金的年齡已經被推遲到62歲。但是1995年，當朱佩政府試圖把這種改革推廣到公共部門的時候卻遇到了強大的阻力，引發大規模的罷工，導致政府垮臺。直到2003年，拉法蘭政府才最終延長了公務員養老金的繳費年限。2007年薩科奇上臺后，頂住壓力延長了剩下的國鐵公司、巴黎獨立運輸公司和法國電氣燃氣公司等三項特殊養老金制度的繳費年限。當時也曾引發持續十天的大規模行業性罷工，巴黎地面公共交通癱瘓，全國鐵路和民航交通也受到極大影響。由于罷工過程中出現了很多暴力事件，當局不得不出動武裝警察和裝甲車來控制局面。
　　與以往相比，薩科奇政府此次的養老金改革，幅度更大、覆蓋面更廣，引發聲勢浩大的社會抗議也是意料之中的事情。此次改革將所有人領取養老金的年齡推遲到62歲，領取全額養老金的年齡推遲到67歲，也就是法國人要晚五年退休才能領取全額養老金。從薩科奇政府2008年公布改革計劃之日起，法國的抗議活動就沒停止過。2009年1月29日，法國各大工會組織了250萬人的示威游行。2010年3月23日，法國180個城市的民眾為此走上街頭；6月24日，法國再次爆發全國性的抗議活動，參加者超過百萬。9月份法國國民議會通過改革法案之后，抗議的聲浪更是不斷高漲。民調顯示，80%的法國人認為有必要改革養老金體系，但60%的人認為提高退休年齡不是解決問題的辦法，只有36%的人表示支持此項改革。
　　薩科奇政府為此承受了巨大的壓力，支持率一路下挫。為緩解壓力，法國政府與各主要工會就改革的細節問題進行了馬拉松式的談判，并對改革方案進行了一些調整，先后同意允許撫養三個子女以上的婦女和從事艱難險重工作的人員較早退休。但是，這些小幅度的讓步并不能平息民怨。現任反對黨社會黨更是乘機呼吁政府做出更大讓步，為自己贏取民心。在這種情況下，薩科奇仍然表示在延長退休年齡方面絕不讓步，不惜一切代價推動改革，因為“現在停下來就等于摧毀我們之前的成績”。這種堅定的態度最終取得了成功。2010年11月9日，法國總統薩科齊簽署并頒布了極有爭議的退休制度法案，并稱“這項艱難的改革”使法國的退休體系“得救了”。
　　
　　法國養老金改革的啟示
　　
　　建設現代社會保障制度是一個科學的系統工程，應該建立在正確判斷社會發展趨勢的基礎上，要有全局和長遠的眼光，避免片面“增加福利”的政績觀。在這方面，解析法國養老金制度的困境與改革，有助于強化我們關于社會保障制度的三種觀念。
　　第一，避免社會保障“碎片化”格局。社會保障不是免費的午餐，而是一種由企業和雇員個人共同付費，政府通過公共稅收進行補貼的制度體系，說到底是“取之于民”的。無論對于個人還是社會來說，高福利都只是一種分配財富的方式，并非“天降甘霖”的無源之水。但值得注意的是，社會保障制度具有“再分配”的功能，有些群體付出較少、收益較多，成為社會保障制度的既得利益集團。以法國來說，公共部門就業人員的社會保障水平較高，從而成為反對削減福利最激烈的團體。在歷次抗議養老金改革的浪潮中，發揮核心作用的都是這些團體。相比之下，在社會保障制度比較強調平均化的英國，改革的阻力就相對較小。因此，我國在建設社會保障制度的時候，應注意避免形成行業差別巨大的“碎片化”格局，防止形成強大的既得利益集團。這不僅是維護社會公正的一個重要方面，也有利于維護社會穩定。
　　第二，社會保障不能拖累經濟發展。社會保障和經濟發展是相輔相成的關系。對工業化社會而言，社會保障是保證社會安定和勞動力再生產的基本條件。但是，社會保障產生的捐稅負擔也會成為制約經濟發展的因素。經濟發展速度放緩，社會財富增加的速度就會降低，反過來又影響到社會保障水平的提高。在現代社會，維持公共財政平衡是維護經濟發展健康環境的一個重要方面。薩科奇政府此次之所以下決心對養老金制度進行重大改革，直接原因是急于降低公共財政赤字。由于金融危機期間的救市舉措等原因，2010年，法國政府的財政赤字達到了GDP 的7.7%。按照計劃，他們希望明年能把赤字降低到GDP的6.6%，即不超過920億歐元。這樣，目前高達107億歐元的養老金赤字就非動不可了。
　　第三，設計養老金制度必須考慮可持續性問題，需要考慮幾代人的供給與需求。目前，歐美發達國家的人口老齡化問題日益嚴重。據歐盟委員會估計，從2015年起，歐盟整體將進入人口負增長。2008年，歐盟15至64歲勞動者與65歲以上老人的比例為4∶1，而到2060年，這一比例將下降為2∶1。在這種背景下，不難理解歐盟各國延長退休年齡的緊迫性。在我國，雖然目前還有一定程度的“人口紅利”，但老齡化社會也已經初顯端倪。隨著人們預期壽命的延長，社會所承受的養老金壓力勢必日益增大，我國應該盡早關注這一問題，探索出符合國情的未雨綢繆之策。（作者為中國社會科學院歐洲研究所社會文化研究室主任、研究員）