關于改革和完善黨的領導制度的若干思考
——紀念鄧小平8·18講話發表30周年

高巍然 孟繼群

（1.中共朝陽市委黨校，遼寧 朝陽 122000；2.中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004）

關于改革和完善黨的領導制度的若干思考
——紀念鄧小平8·18講話發表30周年

高巍然1孟繼群2

（1.中共朝陽市委黨校，遼寧 朝陽 122000；2.中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004）

本文就改革和完善黨的領導制度提出若干思考。提出：科學的領導制度是黨治國理政的根本保證；改革和完善黨的領導制度的目標是發展黨內民主和民主決策機制；必須加強黨的集中統一；提高制度執行力，維護制度的權威性。

黨的領導制度；黨內民主；決策機制

1980年8月18日，鄧小平同志在中共中央政治局擴大會議上發表題為《黨和國家領導制度的改革》的講話，至今已30周年了。30年的實踐，充分展示了這一偉大文獻的光輝。它是我黨解放思想的典范，是對社會主義黨和國家領導制度再認識的里程碑，是我國政治體制改革的綱領性文件。2009年9月，黨的十七屆四中全會通過的《關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），深刻地闡發鄧小平關于領導制度改革的光輝思想，對30年來我黨實踐這一講話的新鮮經驗作了系統的、創造性的總結。

一、科學的領導制度是黨有效治國理政的根本保證

黨的十七屆四中全會，提出貫徹落實鄧小平關于領導制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性的思想作的新論斷。這一論斷強調了黨的建設和黨的領導制度的科學性。提出這個重大命題、重大課題，是我黨解放思想，在新的歷史起點高度自覺的表現，是對我黨自身建設規律和執政規律認識深化的表現。

首先，何謂科學的領導制度？筆者以為，它是我黨作為馬克思主義執政黨，作為中國工人階級先鋒隊和中國人民、中華民族先鋒隊特有的自身建設規律的體現，具有客觀性。黨的領導制度建設必須以馬克思主義黨的建設理論為指導，應該是知識的體系，經驗的升華。黨的領導制度是一個科學的體系，有其科學的結構，有其嚴密性。既有實體性制度，也有程序性制度；既規定該怎么辦，又規定不能怎么辦，違反制度該怎么處理。它是與時俱進的，是實踐創新、理論創新從而實現制度創新的。

其次，恰當評估改革和完善黨的領導制度的形勢。一方面，充分認識改革的巨大成就。如實際上的干部領導職務終身制已徹底廢除；家長制現象和特權現象所依賴的制度也基本廢除；權力過分集中和官僚主義也大為改善。另一方面，清醒地看到改革和完善黨的領導制度的長期性、深刻性和艱巨性以及探索的創造性。我國的權力過分集中和官僚主義，作為長期的復雜的歷史現象，作為自秦以來的中央集權體制傳統，其影響、流弊、積習和慣性思維，都不是短期間可以清除的。如鄧小平指出的，一是我國的封建專制主義傳統歷史悠久，影響根深蒂固；二是共產國際時期領導人高度集權的模式對我黨也有影響；三是建立新中國以來效仿蘇聯的中央高度集權的管理體制。這些都對黨內民主發展形成慣性壓力，是建設科學的領導制度的深層障礙。

再次，充分認識完善黨的領導制度，還存在很大空間。比如，嚴密程度遠遠不夠，有待精細化。據專家稱，有關懲治貪污的法律條款，日本較之我國幾乎多兩倍。我國一個區級土地規劃局長，倒賣土地，持續七年，貪污超過一個億，自有房產22處，既沒人舉報，也沒有紀檢監察部門查究。漏洞多矣。領導制度涉及方方面面，需要整體配套改革，整體推進，貪污離不開公共財政，人稱是個尚未突破的重要突破口。

最后，正確理解改革的社會可承受程度。領導制度改革同經濟體制改革不同，比如“三公”消費問題改革，誰承受不了？只有少數權貴、既得利益者耽心占不到便宜了。老百姓是深化改革的擁護者。最近，最高人民法院一位領導人的一篇文章認為，上訪、鬧事事件屢見不鮮導致許多群體事件，重要原因是告狀難，一些地方動輒以“保穩定”為借口，干擾司法監督，使法律屈從地方“土政策”和權貴。就是說，領導制度的改革、完善，不存在承受的問題，也不會影響穩定。應該更有勇氣、更堅定、步伐更大些。

二、改革和完善黨的領導制度的目標是發展黨內民主

鄧小平從改革一開始，就明確指出：改革黨和國家領導體制應實現的要求之一是政治上充分發揚民主?！稕Q定》強調黨內民主是黨的生命，既進一步明確發展黨內民主是改革完善領導制度的目標，又把堅持和完善黨的領導制度作為堅持和健全民主集中制，積極發展黨內民主的首要條件和舉措。大大提高了發展黨內民主的實效性和領導制度問題的全局性。為此，必須明確以下幾個認識問題。

1.黨員是黨內生活的主體。那種認為只有黨的領導機關或黨的領導人才代表黨，是黨的主體，黨員只是領導機關和領導人的附屬，或實現領導意向的工具，是不對的。執政為民，為民作主，兩者都“為民”，字面一樣，其實有原則的區別。執政為民的“為民”是服務于民，民是主體；而為民作主為民者是施主，是恩人，成了主體，民則成了子民，是取代、包辦和恩賜的對象。這實際是封建皇權政治的遺留，是共產黨人必須警惕和防止的。我黨提出：黨的執政地位不是一勞永逸、一成不變的，過去擁有不等于現在擁有，現在擁有不等于永遠擁有。嚴厲警告全黨，只有黨員的主體地位是永遠不變的，領導干部切不可以永遠的作主者“自居”。充分發揮黨員的主體作用，落實知情權是前提，這在目前是很不夠的，因此《決定》為推進黨務公開作了一系列具體規定。

2.堅持民主與權威的統一。既不能一講民主就否定權威，也不能用權威壓制或否定民主。黨的十六大提出堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，正是民主與權威相統一理論的運用。恩格斯在其名篇《論權威》中曾設問：“沒有權威，能夠組織起來嗎？”他批評 “把權威原則說成是絕對壞的東西——是荒謬的?！薄胺礄嗤髁x者——只是為反動派效勞?！瘪R克思主義權威觀是：領導就是權威，領導權威是人類社會發展的必然要求。沒有權威就不可能有任何一致行動。共產黨的領導權威是領導實踐的產物，是為人民服務的權威，是領導集體的權威，是密切聯系群眾的權威，是以民主集中制為組織特征的權威。既反對個人崇拜，反對權力傲慢，也反對極端民主化。

3.黨內民主是對領導權力的制約和監督。權力制約是社會發展和人類政治文明建設的成果，而不是資產階級政治特有的，它相對于封建專制集權是歷史的進步。民主的效力表現于調動人民群眾的積極性，同時表現于對領導權力的制約和監督。以為黨領導一切就不能制約，制約是否定黨的領導，是對民主的誤解。“文革”十年災難證明，不能對領導權力有效制約的民主是徒有虛名的民主，對執政黨來說，危害極大。黨的十七大強調“建立健全決策權、執行權、監督權相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”。說明監督權對于決策權、執行權的權威和相對獨立性。共產黨人的權力制約，一是具有統一性，即權力及其制約的目標是一致的，不存在代表不同利益集團的問題；二是總體協調性，以為只有資產階級的多黨對峙爭斗才是民主，是不對的。當前，黨內權力結構和運行的現狀和問題是決策權、執行權和監督權的歸屬及其邊界還不夠清晰，黨的各級代表大會和全委會對領導權力的制約、監督，尤其是對“一把手”的制約、監督，制度的強制力明顯不足。

4.不能認為只有直選才是民主。我們黨正努力完善黨內選舉制度，基層黨組織領導班子公推直接選舉范圍正逐步擴大并迅速推廣，受到普遍好評。等額選舉已經取消了。但是我們不贊成有些人主張的只有直接選舉才是民主選舉的觀點。民主選舉制度從形式到程序都因國情不同而不同。即使美國總統選舉，還要先選出選舉人。十幾億人口的大國，幾千萬黨員的大黨，民主選舉切不可簡單化，草率從事。《決定》對完善黨內選舉作了詳細規定。

《大趨勢》作者奈斯比特認為，中國實行的是一種區別于西方橫向民主的縱向民主。這種民主機制是自上而下與自下而上相結合。他稱贊說：“似乎沒有更好的辦法領導一個如此龐大復雜的國家走出貧窮實現現代化了?！?/p>

三、改革和完善黨的領導制度最重要的是完善黨內民主決策機制

1.優化決策機構。科學發展觀的核心是以人為本。一個居民不過百萬，地方財政預算收入不過30幾億的市，卻耗資幾個億建了世界廟宇之最的大雄寶殿，用24000克黃金塑造了世界最大的殿內鎏金坐佛，還豎立了世界最高大的青石牌坊。有人開玩笑，這似乎成了“以佛為本”！很難設想，如果黨代會擁有決策權，如果那些無房戶參與決策，會通過這樣的決策。黨的各級代表大會、全委會和常委會是黨內的基本決策機構。黨代會又是最權威的決策機構。過去每屆黨代會間隔時間長，會期又短，其最高決策權很可能虛置，全委會也有類似的問題。試點后，應盡早把黨代會常任制確定下來，可以全國、省級、市級、縣級分期逐步推行。增強代表的廣泛性，提高黨代會的決策權威。適當增加全委會的次數，擴大全委會決策范圍。特別要明確，不是全委會貫徹執行常委會決策，而是常委會貫徹執行全委會決策。常委會的決策，黨代會或全委會也有權審議、修訂甚至否決。而對黨代會、全委會的決策，常委會是無權改變的。代表實行任期制以后，應保障其充分行使各項權利。建立健全與代表聯絡的制度，代表聯系黨員群眾，直接向黨員群眾負責的制度。代表可以列席黨委有關會議，參與重大決策和重要干部推薦。江蘇射陽縣試行黨代會代表常態化，代表們說：“過去五年舉回手，現在天天是代表。”代表對干部手中的權力盯得很緊。2006年以來，全縣有27名科級干部被誡勉，12人受組織處理，5人受處分。

2.完善決策程序。不能形式主義走過場。要完善常委會和全委會的決策程序和議事規則，決定重大問題和任免重要干部，實行無記名投票的票決制。二要按照集體領導、民主集中，個別醞釀，會議決定的原則，保證會前充分醞釀。三要健全黨內情況通報制度，向委員代表提供充分信息。四要建立決策的智力支撐系統，健全決策咨詢論證，發揮專家咨詢論證作用和社會公示聽證作用。五要建立健全決策及其執行的跟蹤反饋和糾錯制度。

3.努力提高決策者貫徹執行科學發展觀的決策素質。決策者如果不能保持同人民群眾的血肉聯系，不能以人為本，改造棚戶區的決策是不能列入日程的。據報道：在招商引資中，一些地方政府不惜一切代價拼優惠政策。土地價格由原來20萬元／畝，降至15萬元、10萬元，甚至2－3萬元，遠遠低于成本標準。有的地方利用種種非市場手段保護本地產品，禁止外地商品。一個市人大竟頒布條例，還成立稽查隊，沒收外地產啤酒。長江下游平均0.9公里就建一個萬噸級泊位。如此競爭無序，緣于現行政績考評機制和領導干部選拔制度。為了撈政績增加晉升的本錢，什么科學發展觀就全然不顧了。由此，要落實決策失誤責任追究制度。

四、改革和完善黨的領導制度必須有利于加強黨的集中統一

集中統一是馬克思主義政黨的特點和優點。黨章明確規定：“黨是根據自己的綱領和章程，按照民主集中制組織建立起來的統一整體。”這些年來，黨章的歷次修改，使黨章的這一規定越來越精確、周密。鄧小平講得很清楚，改革固然要克服權力過分集中的弊端，但是“不是說不要強調黨的集中統一，不是說任何情況下強調集中統一都不對，……問題都在于‘過分’”。無論從應對國際金融危機，在全世界率先實現經濟回升來看，還是從四川汶川、青海玉樹抗震救災和重建的雷厲風行統一高效來看，即使西方那些一貫污蔑中國共產黨一黨專制、反民主的人也不得不為之驚嘆。不久前，新加坡《聯合早報》發表署名文章，專門論證中國經濟成功的真正原因正是由于中國實行獨具特色的一黨制，創造了全新的現代化道路。當前世界經濟一體化，世界范圍內各種思想文化交流交融交鋒更加頻繁。國內地方和企業的自主權擴大，利益多元化，尤其要把發揮地方的積極性同維護中央權威結合起來，把局部利益同全局利益統一起來，保證中央政令暢通。關鍵是“適度”。任何時候，也無論怎么改革，都絕不容許實行資產階級政黨的自由渙散。蘇聯共產黨的自我瓦解是前車之鑒。

改革實踐中出現一種曲解鄧小平改革思想的錯誤傾向很值得注意。比如鄧小平反對權力過分集中，有人就反對一切集中統一，要求實行民主社會主義。鄧小平批評“在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記?！h的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。”有人卻把“變成了個人領導”篡改為“就是個人領導”。把實踐中的問題混為制度本身的問題。振振有詞地指責一元化領導是發生文革災難的“制度原因”。在中國這樣的社會主義國家，黨的領導不一元化，難道還能多元化嗎？

維護黨的集中統一，最重要的是正確界定并處理黨委同各種組織之間的關系。

首先，堅持黨總攬全局協調各方的領導核心作用，改革和完善黨的領導方式和執政方式。各級黨委都要致力于戰略性、前瞻性、政策性，切勿沉浸于行政管理、具體項目。

其次，黨委既要支持人大、政府、政協、司法機關和人民團體依照法律和各自章程獨立負責、協調一致地開展工作，又要發揮這些組織中黨組的領導核心作用，保證黨的路線方針政策和黨委部署貫徹落實。以為黨組不利于黨的統一領導，會助長分散主義，而要取消黨組是不對的。不能因為黨是領導核心，就否定各種組織自身也必須有層次不同的核心，也不能因黨的統一領導就否認、弱化各種組織各自獨立負責。

再次，黨委機關不是政權組織的上級。黨委善于通過國家政權組織實施黨對國家和社會的領導。如果不“通過”而直接領導，那就是以黨代政了。實踐中，黨委慣于直接領導的傾向有之，各種組織不善于獨立負責的傾向也有之。還應明確，黨委是集體領導的一把手和政府一把手不同，政府一把手和副手是上下級，是組閣者與“內閣成員”的關系。黨委書記同委員卻不是上下級，他們同是當選的領導集體成員之一。毛澤東說他們的關系是“少數服從多數”。盡管一把手責任重大，這個問題不解決，一切聽從于一把手的現象就克服不了。近期又出現把黨政合一作為精簡機構、改革的新事物，值得注意。

五、提高制度執行力，維護制度的權威性

黨的十七屆四中全會強調提高制度的執行力，維護制度的權威性。

首先，要最大限度地減少、堵塞制度漏洞，避免制度原則、籠統，盡量減少制度為執行留下自由裁量空間。據報道，全國省級黨政權力架構中，約有一半以上公安局長兼任黨委的政法委書記。有的政法委還利用自己擁有更強勢的政治權力，干預司法，操縱審判，憲法規定的司法獨立因人事安排人為地留下漏洞，損害了制度和法律的權威?！豆珓諉T法》明令“不得從事或者參與盈利性活動?！标兾饕环ü偃牍梢患颐旱V，因討要紅利而打官司，法院竟判令法官勝訴。輿論備感荒唐。原來《刑法》中并沒有相應的罪名，《公務員法》雖有禁令卻沒有懲戒的規定，官員經商自然就不奇怪了。中央一再警告官員入股煤礦者限期撤股，等于白說。

其次，努力建立、健全防止利益沖突制度。所謂利益沖突，是指公職人員在履行職責中，出于其私利，發生與公共利益相沖突的行為。這是在市場經濟、利益多元化的情況下出現的新概念、新問題。據報道，山東省日照市政府近日在黃金地帶新建3500多套住房，以遠低于同地段商品房的價格，供給市直公務員。明文規定：市級領導別墅低于市價50%。而據2007年統計，該市低收入住房困難者有6.2萬人，城鎮職工無房戶達6000戶。這是典型的利益沖突。由于利益驅使，市級黨政領導公然損害公共利益，損害制度的執行力。我國有嚴格的土地保護法律制度，但是由于種種利益考量，法律邊界屢屢被突破。全國31個省市區不同程度地存在違法用地現象。涉及土地面積達80%，違法主體有80%涉及地方政府。某市十道“令牌”竟關不了一家污染企業。有關法令成了廢紙。

第三，強化監督，包括群眾和輿論監督，強化違紀責任追究和懲治力度。堅決反對制度執行中的實用主義、自由主義、好人主義、一陣風、走過場、應付上級等等舊官場惡習。像重慶市打擊黑惡勢力那樣動真格的，切實有效地提高了制度的執行力。監督和問責都必須經常化、公開化，必須有權威、有后果。制度執行力應該看得見、摸得著。

第四，用反腐敗來檢驗領導制度執行力。最近《人民論壇》雜志問卷調查，在廉潔上最易出事的10大崗位，排名依次是國土局長、交通廳長、公安局長、縣委書記和組織部長……其特點是長期公共資源密集、權力集中、制度執行不到位、制約監督乏力。如果反腐敗能在公認具有這些特點的崗位下工夫、出成效，那恐怕比抓幾個大案更能顯示制度執行力。據透明國際（全世界唯一專門致力抑制腐敗的組織）調查評估，133個國家和地區腐敗排行榜：香港居14位，得分8.4；中國大陸居第78位，得分僅3.2。這說明我國市場經濟體制尚不成熟，處于社會轉型時期，是腐敗高發期。同時也說明預防和懲治腐敗的執行大有潛力。據介紹，我國香港反腐敗案件有97%是群眾舉報發現的。而內地群眾舉報則遠遠低于這個數字，可見群眾路線貫徹不力。據北京一個刑法研討會傳出的消息，貪官的70%可能被緩刑甚至免刑。2003年至2005年全國職務犯罪者，年均緩刑率為51.5%。2001年以來，廣西職務犯罪案件緩刑比例逐年上升，2005年達67%。有的被判刑后還保留公職，工資照發。有的腐敗分子竟說：貪污成本低，抓不到就撈一筆，抓到了最多丟了烏紗帽，公職和工資還在！正因此，《決定》把推進懲治和預防腐敗體系建設作為重要內容，堅持用制度管權、管事、管人。我們深信，香港特區能做到的，我們內地也一定能做到，而且會做得更好。

責任編輯 侯 琦

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1672－2426（2010）09－0055－03

高巍然（1968－ ），女，遼寧朝陽人，中共朝陽市委黨校教授，研究方向是領導科學。

孟繼群（1931－ ），男，湖南炎陵人，中共遼寧省委黨校教授，研究方向是領導科學。