美國國會監督政府的積極性、能力及存在的問題

□ 袁兆霆

絕對的權力產生絕對的腐敗。從預防、打擊腐敗的角度來看，應該加強對政府各部門的監督制約是毋庸質疑的。在監督制約政府方面，美國除了體制外的反對黨、新聞媒體的力量外，體制內的立法部門也發揮了巨大的作用。威爾遜認為:“嚴密監督政府的每項工作,并對所見到的一切進行議論,乃是代議機構的天職。”[1]具體地說，美國國會對政府的監督涉及五個方面的內容：第一，政府執行法律的情況；第二，政府使用國會撥款的情況；第三，政府人員的從政行為；第四，政府的機構設置；第五，政府的決策程序[2]。在監督制約政府方面，美國國會的積極性與能力可以說是當今世界各國代議機構中最強的。它的積極性從何而來？它的能力為什么會這么強？它在履行監督職責的過程中又存在什么問題？本文將分別展開分析。

一、美國國會監督政府的積極性問題

美國許多政治家深刻地意識到，人不是天使，掌握公權力的政府官員更不可能是天使。麥迪遜有一句名言是：“政府本身若不是對人性的最大恥辱，又是什么呢？如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統治人，就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了。”[3]人同一切生物一樣是自私自利的，是趨利避害的。人類社會實踐反復證明，社會公益依靠毫不利己、專門利人的無私奉獻精神是靠不住的，偉大的政治家可以而且應該利用人的趨利避害的本性來促進公益。如果想讓議員有監督政府的積極性，必須使監督政府符合議員自身的利益；如果想使國會支持自己的議員去監督政府，就必須使議員監督政府也符合國會本部門的利益。為了實現這個目的，美國政治家進行了如下制度設計：

1.國會獨立于政府

美國憲法制定者把國會看做是代議制民主的主要體現，并把它設計為獨立的機構，總統無權解散它。國會和政府（由總統領導的行政部門）各自獨立，各有由憲法規定的任期和職責，由選民分別選出。國會的獨立地位，使得監督政府不僅無損于本部門的利益、地位、權威，甚至有益于本部門的利益、地位、權威。這大大激發了國會監督政府的積極性，成功地實現了制憲者以野心對抗野心、以私利促進公益的初衷。

2.國會議員直選

美國憲法規定，參議院代表州，每個州不論大小，各出參議員2名，參議員由州議會選出；眾議院代表人民，按各州人口占全國人口的比例分配至各州，但每個州至少應有1名眾議員，眾議員由人民選出。全國每10年進行一次人口普查，眾議院將根據各州人口的變化情況重新分配議席。憲法并未規定眾議員在國會選區選出，在何種范圍內選出完全由州議會決定。但從1842年起，國會通過一系列法律逐漸確立了國會選區制：眾議員均從國會選區選出；一個選區只能選舉1名眾議員；選區相互連接；選區人口應盡可能相等。現在，除只有一名眾議員的6個州外，其他各州的眾議員都在州內國會選區選出。國會議員選舉在全國于同一天進行，通常實行相對多數勝出制，即獲得最多選票者(不一定過半數)當選。

美國內戰以后，伴隨著資本主義迅猛發展的是政治的腐化，政治分贓制、賄賂和賄選公行。大資本家同州黨魁勾結，操縱州議會的選舉，或自己當選為參議員，或把他們的代理人送進參議院，出現了“糖業參議員”、“鐵路參議員”、“石油參議員”等等，參議院被戲稱為“百萬富翁俱樂部”。人民強烈要求廢除參議員由州議會選出的辦法，改由人民直接選舉參議員。改革要求遭到參議院的抵制，斗爭激烈而又漫長，許多州甚至提出了召開制憲會議的要求。參議院懼怕制憲會議一旦召開，可能不僅限于修改參議員的選舉方法，終于同意了由各州人民直接選舉參議員的憲法修正案。此修正案于1913年得到3/4州議會的批準，成為第十七條修正案，從此國會兩院議員都由人民直接選舉。議員的直選，既賦予了議員真切的民眾代表意識，又賦予了其可以不依附于任何行政權力的獨立地位，使得議員監督政府時既顯得理直氣壯，又沒有后顧之憂，甚至有助于提升自己的政治聲望，大大激發了議員監督政府的積極性。

3.國會開放

從人民主權思想出發,作為代議機構的國會從情理上說是應該向人民開放的,但是過去很長時間里美國國會的開放性和透明度都是有限的。現在,美國國會的大部分調查和聽證都可以自由旁聽和自由報道。如果說過去國會的開放主要限于結果(即要求詳細記載立法和監督過程中的議事記錄,供公民自由查閱),那么現在國會的開放還包括了過程。人們現在能夠自由旁聽國會活動的整個過程,新聞媒體可以自由采訪。通過運用現代技術手段如廣播、電視、網絡等，使更多的美國民眾可以方便地了解國會的議事日程和內容。國會議事過程的公開化是戰后美國民主深化的一個重要組成部分。在增強國會透明度方面,電視直播影響最大。目前,美國已經形成了以 C—SPAN頻 道（Cable-SatellitePublicAffairs Network，創辦于1979年3月19日，主要探討政府及公共事務議題）為核心的國會議事活動電視直播制度。國會的開放使議員的活動受到選民們直接的監督,也使議員的選民代表的意識得到強化，他們對政府的監督也趨于更加嚴格,也更理直氣壯。國會的開放，尤其是議事過程的開放，成功地將議員積極履行監督職責與獲取個人政治利益密切地統一起來，巧妙地解決了議員履行監督職責的積極性問題。

二、美國國會監督政府的能力問題

國會不管是出于正義感，還是出于本部門利益的考慮，即使有監督政府的積極性，如果沒有相應的職權，缺乏履行職責的能力，監督政府就會依然是一句空話。為了避免國會監督政府時心有余而力不足，制憲者們又在憲法中賦予國會如下職權：

1.立法權

立法權是國會監督制約政府最基本的手段。所有行政機構中的部、署、委、局的設立與撤銷，以及其內部的組織結構,都是由國會立法規定的。國會立法建立各政府職位并規定其權限,同時規定各種職位的任職資格。此外,國會還規定各級官員的薪金等級,規定哪些職位由政治任命官員擔任，哪些職位由技術性文官擔任等。行政機構提出的所有立法倡議,都必須經國會審議并制定成法律才能實施。有時國會還通過立法直接限制總統的權力，比如,1973年國會推翻了尼克松總統的否決而通過了《戰爭權力法》,限制了總統發動戰爭的權力。又如,針對此前總統經常擅自扣壓國會已經批準的撥款的做法,國會在1974年通過了《預算與扣壓撥款控制法》(The CongressionalBudgetandImpoundmentControlActof 1974),限制總統獨自決定扣壓國會撥款的權力[4]。為了控制自然趨于膨脹的行政機構,國會還制定“日落法”這種特殊形式的法律。所謂的“日落法”,就是在法律中明確規定某機構或項目的結束日期。在該機構或項目的結束日期到來之前,國會要對該機構的工作和該項目的執行情況進行全面審查,以決定它們是否繼續下去。當然,也就是在這一審查過程中,“日落法”成為國會監督行政的一種重要手段[5]。

2.財權

就監督制約政府而言,國會的財權可能是最有效的。從法律上講,美國政府支出的每一分錢都必須經由國會通過撥款法批準。如果國會不通過撥款法,政府機構就會因無錢運轉而陷入停頓。1995年底和1996年初,因共和黨主導的國會與克林頓總統發生爭執,撥款法遲遲未能通過,結果聯邦政府的部分機構兩次關門。國會每年在制定預算授權法和撥款法的過程中,各常設委員會和小組委員會都要舉行一系列聽證會,要求有關政府的官員到會作證,說明上年度預算和各種聯邦項目的執行情況,并匯報下個財年的計劃等等。出席官員必須回答國會提出的各種問題。這種聽證過程實際上是對政府各機構工作的年度全面檢查，是對政府的強有力的監督制約。

3.任命批準權

美國憲法規定,總統“提名，并經咨詢參議院和取得其同意，任命大使、其他使節和領事、最高法院法官以及一切其他在本憲法中未經明定、但以后將依法律的規定而設置之合眾國官員”。這種任命批準權是國會監督制約行政當局的一個重要手段。比如,1987～1988年,參議院受理總統提名89193人,批準88721人[6]。一般來說,參議院對內閣部長的提名大都予以批準,迄今為止,總統提名的內閣級部長僅有8人遭到參議院拒絕,但參議院對助理部長的提名審查卻嚴格得多。當然,參議院對于批準最高法院大法官的任命最為慎重,一是因為大法官的職位特別重要,其政治傾向會對美國的憲政結構產生不小影響;二是因為與民選官員和政治任命官員不同,大法官是終身制,非經彈劾并定罪不得被免職,因此,其政治作用往往長于一般政治官員。在美國歷史上,大約有20%總統提名的大法官人選被參議院拒絕[7]。參議院任命批準權對政府的監督制約功能主要體現在兩方面:一是通過拒絕提名或發出相應威脅對政府的政策趨向加以制約;二是通過舉行提名聽證會,對候選官員個人的政策取向加以制約,有時候還要求候選官員作出明確的政策承諾。

4.條約批準權

總統與外國政府訂立的條約必須經參議院批準才能生效,這也是美國憲法明確授予參議院的權力。從理論上講,條約批準權是參議院監督制約政府對外行為的有效手段，但是,在實踐中條約批準權的監督制約功能是打了折扣的，因為總統往往通過與外國政府訂立行政協定來繞過參議院。根據美國最高法院的有關判決,行政協定具有與條約一樣的法律效力,而且無須參議院批準，因此美國總統們越來越多地運用行政協定來爭取其決策自由度。從1789年至1985年,美國政府與外國訂立的條約與行政協定之比是1320比10873。特別是20世紀40年代后,行政協定的數量一直是條約的20倍以上[8]。使參議院特別惱火的不僅是條約與行政協定之比太不平衡,更重要的是總統只是將一些無關緊要的國際協議交參議院批準,而至關重要的軍事協定卻連招呼都不打一聲。比如,在將保護墨西哥古代文物和維修紅海中的某些航標燈的國際協議交給參議院審議批準的時候,總統卻用行政協定的方式來處理美國在越南、老撾和泰國的軍事存在問題。

5.彈劾權

根據美國憲法,國會有權對犯有叛國罪、賄賂或其他重罪和輕罪的總統、副總統和合眾國的所有文職官員進行彈劾。在美國,彈劾的提案權屬于眾議院。彈劾建議的提出與普通建議案相同,美眾議院一名國會議員就可提出彈劾建議,甚至連議院之外的公民也可向眾議院提出彈劾建議。彈劾建議提出后,由司法部長(即總檢察長)任命一位獨立檢察官,由該獨立檢察官進行調查,向眾議院呈交報告。眾議院接到報告后即安排特別委員會或常設委員會(主要是司法委員會)開展聽證會等一系列調查活動,并將調查結果報眾議院審理。眾議院經過辯論后進行表決,若有1/2以上的多數票支持追訴,即可將此案呈參議院審理。審理時,眾議院選出7名議員組成彈劾處理委員會作為原告。被彈劾人可以親自到庭辯護。對被彈劾者的處分決定一般須經參議院出席議員2/3的多數贊成。在美國,從聯邦政府成立以來,被國會提出彈劾的只有17人,其中總統2人,國防部長1人,法官13人,參議員1人。在被彈劾的17人中,被判定為有罪的只有5名，且皆是法官。被彈劾者中之所以大部分為法官,而且被定罪者也全都是法官，其主要原因是行政官員有違法犯罪行為,可由總統免除其職務,而法官由于是終身制,非經彈劾不能對其免職。200多年里，彈劾權僅使用了17次，平均十多年才使用一次，使用頻率確實不高。彈劾權雖然不常用，但無疑是國會監督制約政府的直接手段,對總統和其他政府官員仍然具有巨大的威懾力。

6.調查權

國會的調查權不屬于憲法的明示權力，而是上述權力的派生性權力。國會的調查權曾受到挑戰,但依賴最高法院的支持而得以維持。1881年,最高法院在科爾本訴湯普遜(Kilbouornv.Thompson)一案的判決中表示,國會有調查權,但是,調查事項應限于國會的立法權范圍,而且調查權的行使不能破壞三權分立的原則。在瓦特金斯訴美國(Watkinsv.U.S.)這個案件的判決中,最高法院從保護個人自由的角度出發,又為國會的調查權劃了一條界限。1957年,國會眾議院的非美活動委員會指控約翰·瓦特金斯犯有“藐視國會罪”。瓦特金斯曾經參加美國共產黨,當時非美活動委員會要求他講出另外一些已經脫離美共人員的名單,瓦特金斯拒絕回答,他認為,這類問題與非美活動委員會的工作無關,該委員會無權暴露人們過去的生活。在遭到國會指控后,瓦特金斯反訴至法院,這個案件最后到達了最高法院。在該案的判決書中,最高法院正式否定了國會侵害個人自由的做法。最高法院的判決書指出:“國會若無正當理由,不能揭發個人私事。調查本身并不是目的,而必須與國會的正當職務有關而且有所幫助,人民雖有義務到國會作證,但國會也應尊重被調查人的憲法上的權力,國會的調查如有威脅憲法修正案第一條所保障的自由時,參議院或眾議院應明確規定調查委員會之權限及調查目的,以確保調查只能用于幫助立法工作。”[9]調查是國會經常進行的一種活動,雖然調查過程可以與國會的所有功能相關,但是它在監督方面的作用不容忽視。

從20世紀30年代開始,美國的政治權力逐漸向聯邦集中；而在聯邦政府內部,權力逐漸向總統及其領導下的行政部門集中。雖然國會立法所涉及的社會生活范圍越來越廣,但是它的實際決策作用卻越來越小于行政部門,它越來越側重于對政策進行監督。從20世紀70年代初起,參眾兩院陸續制定了一系列新規則,授予各常設委員會更廣泛的監督權，進一步強化了國會的監督功能。國會擴大監督權的努力也得到了最高法院的支持。國會在行政監督過程中也暴露出一些問題。

三、美國國會在監督政府過程中存在的問題

國會在行政監督過程中存在的問題之一是缺乏整體性。無論兩院之間,還是一院內部,都缺乏一個有力的機構或機制來組織、領導各委員會的監督活動。缺乏協調往往導致監督活動重復,國會兩院的若干委員會或小組委員會經常就同一個問題,輪番傳喚同一行政機構的主管人員,使該行政機構的官員苦不堪言，結果對國會和行政部門都造成嚴重的時間、精力的浪費。與此同時,這種缺乏組織和領導的狀況又使一些不太惹眼的行政機構缺乏足夠的監督。

國會在行政監督過程中存在的另一個問題是調查權被濫用的問題。這方面最著名的例子是麥卡錫主義猖獗時期國會“非美活動委員會”的調查活動。1938年,眾議院設立“非美活動調查委員會”,與參議院工作委員會內的一個小組委員會共同調查美國國內的“極權主義活動”。1950年,來自威斯康星州的共和黨參議員約瑟夫·R·麥卡錫(JosephR.McCarthy,1908～1957)在為紀念林肯誕辰紀念日舉行的活動中發表演說,大肆渲染共產主義威脅論,并且宣稱美國政府內部就有不少共產主義的信徒和蘇聯間諜。此后,麥卡錫利用“非美活動委員會”,在美國掀起了一股“紅色恐怖”狂潮。他的基本推論是:如果沒有美國國內的內奸或共產黨的同情者,美國不會如此之快地喪失它在二戰中獲得的優勢。因此,為了消除共產黨人對美國的威脅,必須首先清除內在的敵人。麥卡錫宣稱杜魯門政府內部至少隱藏著250位共產黨人,其中包括美國副總統華萊士、著名科學家愛因斯坦等人。麥卡錫利用“非美活動委員會”和他領導的調查委員會，大量傳喚政府官員和公民到國會作證或接受質詢,不到會者即以“藐視國會罪”論處。麥卡錫的政治瘋狂逐漸失控,連聯邦調查局局長胡佛和國務卿艾奇遜也被指為“顛覆分子”。1954年12月,參議院以67票對22票通過決議,對麥卡錫的行為方式進行譴責，才得以終結這個鬧劇。需要指出的是，由于美國的分權制衡政治體制，以及美國的民主自由傳統，麥卡錫的這些政治指控只是給當事人造成了巨大精神壓力而已，至多是迫使一些人暫時離開政壇，并不至于像許多專制集權國家那樣，僅僅利用這些莫須有的政治指控就足以將這些人投入監獄，甚至從肉體上消滅。

總的看來，雖然美國國會的行政監督也存在一些問題，但相比之下還稱得上是有序、有力、有效的。

注釋：

[1]威爾遜：《國會政體:美國政治研究》，熊希齡、呂德本譯,商務印書館1986年版，第167頁。

[2]蔣勁松：《美國國會史》，海南出版社1992年版，第468頁。

[3]漢密爾頓等：《聯邦黨人文集》，商務印書館1980年版，第264頁。

[4][7]李道揆：《美國政府和美國政治》，中國社會科學出版社1990年版，第369～370、371頁。

[5]BurdettA.Loomis.TheContemporaryCongress[M].NewYork:St.MartinsPress,1996.p153.

[6]RogerH.Davidson,WalterJ.Oleszek.Congress andItsMembers[M].6thedition.WashingtongD.C.:CQ Press,1998.p.296.

[8]詹姆斯·M·伯恩斯等：《美國式民主》，譚君久等譯，中國社會科學出版社1993年版，第564頁。

[9]ArthurMaass.CongressandtheCommonGood[M].NY:BasicBooks,1983.P214.