規范性文件備案審查應跳出簡單二元選擇

□ 李煒煒

自監督法實施以來，各地相繼出臺規范性文件備案審查實施條例、辦法，規范性文件備案審查步入實踐，已時過兩年有余。實踐中，規范性文件備案審查發揮了應有的效力；但實踐也證明，各地實施條例、辦法等所設定的自行修改或廢止的二元選擇，并不能完全適應現實要求。筆者認為規范性文件備案審查應跳出簡單的二元選擇。

規范性文件的制定必須合憲，并維護法制統一，不得同法律、法規相沖突。因此，原則地來說，超越法律權限或同法律法規規定相抵觸，必須責成文件制定和發布單位自行修改或廢止。

但是，有的規范性文件雖然沒有超越法定權限，其具體內容也無同法律、法規規定相抵觸的地方，但明顯違背法定程序。如某地出臺水價調整文件，物價部門按照自身職能權限作出價格評審、報請上級主管部門核準、通過政府授權發布等步驟出臺水價調整文件，卻因調整幅度過大遭到當地群眾質疑，并提請當地人大常委會進行審查。當地人大常委會經過初步審查后發現，物價部門在出臺水價調整文件前沒有依法召開聽證會，導致價格評審缺乏公信力，群眾因此反映較大。據此，當地人大常委會建議政府暫時停止執行該水價調整文件，并由物價部門組織召開水價調整聽證會。經過聽證，雖然最終確定價格只在前一調整文件的基礎上降低了幾分錢，卻充分體現了人大監督和行政程序的法定性。這種情形，按照規范性文件備案審查相關規定是否可簡單視為修改？假設最終聽證決定的價格與前一文件一致，其實質內容并沒有修改，又該如何歸類和認定。

有的規范性文件出臺雖然有超越權限或同法律、法規規定相抵觸以及違背法定程序等問題，但造成問題出現的根本原因是上級文件沒有及時更新，無法適應實際需要，而且多年沿襲的做法一直違背上級規定。如2009年某縣出臺文件調整機關事業單位養老保險繳費個人負擔比例，將原來個人負擔比例由7%提高到8%。有人查閱相關政策法規后，認為該比例調整嚴重違背了上級相關文件，應予撤銷。因此提請縣人大常委會審查該文件。該縣人大常委會經過初審，發現該縣所處省確定機關事業單位養老保險金繳費比例的文件，還是其所在省的相關部門1996年發布的，其明確規定個人負擔部分為3%。但十余年來，各地參照企業職工標準將機關事業單位個人負擔部分逐步提高，且比例不一，高的達到了8%，低的也在5%。按照省級相關文件，該縣出臺的文件確實于法無據，原則應予撤銷。但如果撤銷該文件將造成該縣養老金千余萬元的缺口，嚴重影響養老金正常支付；如果不作出處理，又無法面對申請當事人。人大因此面臨尷尬境地。

就工作實際中遇到的上述情形，現行規范性文件備案審查所確定的修改或撤銷這一簡單二元選擇，顯然無法適應實際需要。根據實踐經驗，筆者認為應進一步增加規范性文件備案審查處理選擇：其一，違反法定程序的，可以責成相關責任單位依程序重新制定。其二，雖超越法定權限或與法律法規相抵觸的，但確因實際需要，可在法定時限內依次逐級提請上級人大常委會審查，由上級人大常委會根據實際需要，督促相關部門及時修訂過時文件。其三，超越法律權限或與法律法規相抵觸，又無其他情形的，責成相關責任單位修改或撤銷。