無行政權力依托基層黨組織功能研究述評

●宋 薇

無行政權力依托基層黨組織功能研究述評

●宋 薇

隨著社會主義市場經濟逐步發展，中國的社會結構發生了巨大變化，傳統基層黨組織逐漸脫離行政權力依托。同時，出現了大量的無行政隸屬關系、無行政主管的新經濟組織和新社會組織，衍生出基層黨建的一些新興領域。如何使這些無行政權力依托基層黨組織的功能有效發揮，已成為新時期黨建研究中的熱點問題之一。

無行政權力依托；基層黨組織；功能

發展社會主義市場經濟所帶來的權力關系和利益關系的巨大變革，使得基層黨組織原有依存的條件和環境發生了變化。在新時期的黨建實踐過程中，無行政權力依托基層黨組織成為了黨的工作的重要陣地所在。如何有效發揮其功能，已成為當前黨建工作中的一個重要課題。

一、無行政權力依托基層黨組織功能的概念

（一）無行政權力依托基層黨組織形成的背景。1.隨著社會主義市場經濟逐步發展，傳統基層黨組織逐漸脫離行政權力依托。黨的基層組織的功能發生了顯著變化。一是功能定位從“統一領導”逐步向政治領導轉變。二是黨的基層組織功能的屬性從“超政治”功能向政治功能轉變。三是黨的基層組織實現其功能的手段由著重依靠行政權力向依靠思想政治手段轉變。[1]2.社會組織形態發生了深刻變化，衍生出基層黨建的一些新興領域。發展社會主義市場經濟以來，出現了大量的無行政隸屬關系、無行政主管的新經濟組織和新社會組織；出現了大量的退休人員、下崗失業人員、流動人員、農民工等無“單位”的“社會人”。

（二）無行政權力依托基層黨組織功能的概念界定。“無行政權力依托基層黨組織”，有廣義和狹義之分。廣義的無行政權力依托基層黨組織，以是否掌握行政權力為標準，泛指各種沒有行政權力可依靠的基層黨組織，例如，轉制后的村委會、居委會和社區中的基層黨組織。狹義的無行政權力依托基層黨組織，是指新興領域中的基層黨組織，主要包括新經濟組織、新社會組織中黨的基層組織。

目前雖然沒有“無行政權力依托基層黨組織的功能”的明確概念，但在一些領域有相關研究。美國的加布里埃爾·A·阿爾蒙德等在《比較政治學：體系、過程和政策》一書中指出，政黨作為近現代以來人類政治活動體系中最重要的結構部分，它的自身結構構成了體系，作為政黨自身結構體系中的各組成部分也在特定的政治活動中發揮著功用，這些功用稱為政黨的功能。一般認為，政黨功能就是指政黨在整體社會生活中應承擔的角色，因而也是政黨對維持社會體系結構的連續性上所起的作用。[2]

二、無行政權力依托基層黨組織功能的內容

（一）關于基層黨組織的一般功能。中國共產黨作為執政黨，黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰斗堡壘，是黨的全部工作和戰斗力的基礎。基層黨組織功能包括五個方面：政治引導功能；社會控制功能；利益表達和利益協調功能；教育、管理和監督黨員，吸納和培育社會精英的功能；社會關懷和服務功能。[3]除了具有一般的功能之外，在新的形勢下，需要根據客觀現實的變化，確定目前無行政權力依托基層黨組織的具體功能。

（二）新經濟組織新社會組織中黨的基層組織的功能。從目前情況來看，非公有制企業黨組織的功能定位及其實現形式，也就是如何實事求是地設定黨組織在非公有制企業中的地位、如何真正發揮黨組織的作用，對于這些問題，還存在較多的認識分歧，主要觀點有：一是認為非公有制企業黨組織應定位在“企業中的政治核心”。二是認為非公有制企業黨組織應定位在“在企業員工中處于政治核心地位，發揮政治核心作用”。三是認為非公有制企業中的黨組織應定位為“維權核心”。四是認為非公有制企業黨組織“地位不確定”。

相對而言，新社會組織黨建工作尚處于起步階段，黨組織應該定位于新社會組織及其員工中的政治核心。根據共產黨黨建的基本規律，結合新社會組織的特點，新社會組織黨組織的功能應包含：一是引導和監督新社會組織的政治方向。這是新社會組織中黨組織的根本職能。二是服務或支持新社會組織的發展。三是傳輸和反饋社情民意信息。四是管理和教育黨員發揮模范作用。也有學者從其它角度進行了功能定位，例如：有學者認為，在新社會組織領域，黨組織的作用主要體現在：領導新社會組織方面的立法工作，為培育和推動中國民間組織的發展創造良好的法律環境；積極推進政治體制改革和行政體制改革，為強化新社會組織的職能提供剛性保障；建設性地在新社會組織中開展黨建工作。[4]還有學者認為，黨對非政府組織的政策服務體現兩個層面：政治的領導作用，即通常“黨領導社會”；治理的領導作用。[5]

三、當前無行政權力依托基層黨組織功能發揮難的原因

（一）無行政權力依托基層黨組織的基礎相對薄弱。第七次私營企業抽樣調查數據顯示，目前在私營企業中，企業中的黨員數量十分有限，員工中沒有黨員的私營企業占31.7%，黨員數量為3人以下的占14.4%左右。[6]新形勢下黨建工作的環境發生了變化，新經濟黨建工作沒有傳統企、事業單位自上而下嚴密的黨組織管理體系的支撐，也沒有傳統組織設置方式所形成的有力的行政依托，這使新經濟黨組織部分或相當部分地失去了自主開展黨建工作的資源基礎。[7]新社會組織中的黨員因自身利益關系、工作穩定等方面因素，加上不少新社會組織黨組織活動缺乏吸引力，不愿把組織關系轉到新社會組織黨組織中，組織關系掛靠比較分散。[8]同時，缺乏應有的經費保障和專門的黨建工作者。

（二）無行政權力依托基層黨組織功能發揮缺乏有力的制度設計與制度支撐。新黨章對于新經濟組織中黨組織的組織定位沒有做出明確規定，新經濟組織黨組織的政治核心地位和政治核心作用發揮缺少完善的制度設計和制度安排。同樣，新社會組織是政治組織外和政治體制外的社會組織，這就決定了新社會組織黨組織的定位和職能實現缺少強勢的行政依托，缺少完善的制度設計和制度安排。[9]有學者指出，新經濟組織黨員教育工作存在零、散、亂現象，還沒有形成制度化、規范化的工作機制。[10]在發展黨員方面，目前發展新經濟組織黨員渠道不夠寬暢，仍然采用傳統的發展方式，即由所在黨支部推薦，這對于那些沒有及時成立支部以及“開關型”企業內的優秀人才來說，缺乏有效的入黨途徑。[11]有學者認為，新社會組織的黨建管理體制有待理順。部分新社會組織的黨建管理主體不明確，原有的多元化管理模式需要進一步完善。目前對新社會組織大多采取屬地、屬業、掛靠等多元化的黨建管理模式。由于管理邊界并不夠明確，帶來了不同部門“扯皮”等問題。[12]

（三）黨組織功能發揮受到“兩新”組織自身特點的影響。非公企業獨有的趨利性與黨建工作難以產生直接經濟效益存在著矛盾，這使新經濟組織黨組織的定位相對于國有企業黨組織更具有復雜性。同時，客觀上黨組織難以參與企業經營決策，黨組織開展工作的力度很大程度上取決于業主的態度，也給新經濟組織黨組織作用發揮帶來現實難題。[13]對新社會組織來說，黨建工作的行為主體與新社會組織運轉的主體之間利益并不一致。一些官辦的、半官辦的社會組織與黨組織之間；新興社會組織與黨組織之間都會有利益沖突。[14]而新生社會組織的自身特點如中立性、非政治性、不穩定性等，不符合黨的基層組織的穩定性，就使得某些新社會組織甚至拒絕建立黨的基層組織。[15]

四、解決無行政權力依托基層黨組織功能發揮難的對策思考

黨的十七大報告提出要“全面推進基層黨組織建設，充分發揮基層黨組織推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧的作用”，這給新時期基層黨的建設工作指明了前進方向，需要我們從黨的建設的規律性出發、從“兩新”組織發展的實際出發，對無行政權力依托基層黨組織功能發揮做出新的思考和梳理。

（一）強化基礎，切實加強無行政權力依托基層黨組織的自身建設，有效發揮政治引導功能。要健全基層黨組織，努力擴大黨的工作覆蓋面。一是要完善組織框架，理順各種關系；要積極運用陽光驛站、圖書館、網絡等搭建工作平臺；要根據新經濟組織黨建工作的特點，建立包括工作動態考核體系、組織創新體系、活動內容體系等機制[16]，通過健全組織運行方式，建立組織保障體系，提高黨員隊伍的凝聚力和戰斗力，更好地發揮政治核心作用。

（二）建立相關制度，健全黨員動態管理機制，提高黨組織教育和管理黨員的功能。要建立健全“三會一課”、發展黨員、黨內監督、黨員同職工談心、定期聽取群團組織工作匯報等制度，制訂黨建工作計劃，使非公有制經濟黨組織的工作逐步走上制度化、規范化的軌道。[17]對新社會組織而言，要加強制度建設，規范新社會組織的發起、組織、議事、決策以及公權力、行業自律、行業協調等方面行為，確保新社會組織的健康發展。要加快出臺新社會組織黨建的組織制度、聯絡員制度、黨員關系的接轉管理制度等，實現社團黨建工作制度化、規范化。[18]另外，針對非公經濟組織中黨員高度分散和流動性強的特點，可以充分依靠現代技術手段，改革黨員管理體制，探索和建立城鄉一體的黨員動態管理機制，使之適應新時期社會流動性增強的特點。[19]

（三）遵循“兩新組織”發展的客觀規律，構建和拓展基層黨組織的社會關懷和服務功能。在新的歷史條件下，基層黨組織的功能出現了結構性的變化，即從以組織或動員革命與生產為軸心的功能結構轉變為以社會關懷和利益協調為軸心的功能結構。[20]為此，“兩新”組織要處理好黨組織與職工群眾的關系。黨組織要擺脫對行政權力的過分依賴，尊重群眾的主體價值和首創精神，實現由指令型向引導型、指揮型向示范型、管理型向服務型的轉變，[21]堅持“以確保政治導向為前提、以擴大覆蓋面為目標、以組織創新為突破口、以密切聯系群眾為重點、以是否有利于社團培育為評判標準”的原則。[22]

（四）創新黨建工作的方法，積極探索無行政權力依托基層黨組織發揮功能的有效途徑。劉少奇曾指出：“如果環境變化，工作條件改變，黨提出了新的政治任務，那么，黨的組織形式與工作方法，也必須有所改變；否則，舊的組織形式與工作方法就要障礙我們黨的工作內容的發展與政治任務的執行。”在活動方式上，應當從新經濟組織和新社會組織生產經營、業務活動的規律出發，采取“小型、業余、靈活、多樣”的活動方式，增強黨的工作的實效性和吸引力。[23]在工作手段上，要積極借鑒各種現代管理方法和手段，如目標管理方法、系統工程方法、網絡技術、信息技術等[24]。在開展內容上，要找到與黨員、群眾利益相關度高的領域，為基層黨組織掌握新的政治空間和政治資源奠定基礎。[25]對非公有制經濟組織來說，緊緊圍繞企業生產經營中心，積極尋找黨建工作與生產經營的結合點，努力改進活動方式和工作方法，靈活多樣地開展黨的活動。[26]在社會中介組織，黨的工作必須尋求行政權力以外的運作方式，更多通過協作、協商、協調的方式，擴大影響力。[27]還可以向新社會組織選派黨建工作指導員（聯絡員），促進新社會組織健康發展。

五、需要進一步深入研究和思考的問題

現階段研究不足的地方大體上有：（一）對比探討如何加強無行政權力依托基層黨組織建設？新環境下如何進一步探索新領域黨組織建設的特殊性？目前，從比較的視角還較少有研究和論述。（二）對改革開放以來基層黨建尤其是新領域黨建的發展演變系統性思考較少。將無行政權力依托基層黨組織放在更大的環境中來研究，如何使宏觀的問題與微觀的問題相結合？（三）現有研究的角度側重于現狀介紹、問題描述和具體對策的探討上，現狀分析過多而前瞻性思考較少，無行政權力依托基層組織如何在市場經濟和民主政治環境中尋找自身的存在基礎？實現經濟社會發展與政黨基層組織發展的良性互動的路徑是什么？這些都需要從新的角度，運用新的方法進一步深入研究。

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A

1009-928X（2010）04-0031-03

作者單位：中共上海市松江區委黨校

■責任編輯：周奕韻