民族地區農地保護與城鎮化協調發展問題探討＊

李鳳梅

民族地區農地保護與城鎮化協調發展問題探討＊

李鳳梅

民族地區城鎮化發展是歷史的戰略性選擇。民族地區城鎮化建設催生政府強行征地欲求,加速農地數量的減少,加劇農地質量的下降。合理調整城鎮化建設與農地保護之間的關系要求民族地區城鎮化建設必須統籌規劃、集約用地,必須規范政府的供地行為,必須完善相關法律制度。

民族地區;農地保護;城鎮化;協調發展

城鎮化是農業工業化和農村現代化的必然趨勢。民族地區必須緊抓西部大開發的歷史機遇,堅持科學發展觀,大力推進城鎮化建設。這對于擴大內需,縮小城鄉差別,促進區域協調發展,構建社會主義和諧社會都深具意義。在強調民族地區加快城鎮化建設的同時要注意農地資源的保護。城鎮化必須以用地為依托,城鎮化發展過程必然伴隨著部分農地非農化的問題,兩者之間產生矛盾和沖突通常是不可避免的。農地保護是我國的一項基本國策,他關系到國家的生態安全、糧食安全和社會穩定。農地保護的真正含義并非絕對不允許農地非農化,而是強調農地非農化應當合法與適度。因此,針對民族地區城鎮化建設中出現的土地供需矛盾狀況,在我國實行嚴格的耕地保護政策的前提下,探討如何合理調整城鎮化與農地保護之間的關系,做到既保證城鎮化發展對建設用地的需求,又防止農地不至于發生過度非農化,無疑具有十分重要的意義。

一 、民族地區城鎮化發展是歷史的戰略性選擇

民族地區城鎮化發展是構建和諧社會的重大舉措。2005年 2月 19日,胡錦濤在省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班上的講話中指出,我們所要建設的社會主義和諧社會,應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。這就明確界定了社會主義和諧社會的基本特征和科學內涵。這六個方面的特征,概括起來就是人與人、人與社會及人與自然的和諧。其中,人與人之間的和諧是核心,因為人是社會活動的主體。而我國目前人與人之間最大的不和諧就是巨大的城鄉差別的存在,這一點在民族地區表現得尤為突出。2007年西部地區的城鎮居民人均可支配收入與農村居民人均純收入之比為 3.73,東部地區為2.90,西部地區城鄉之間的差異遠遠大于東部地區水平。其中,甘肅、云南、貴州的這一比值更是分別高達 4.30、4.36和 4.50[1]。“木桶原理”告訴我們:木桶的容積決定于構成它的最短的那塊木板。因此,構建和諧城鄉關系的重點和難點在農村,“三農”問題是構建和諧社會的最大問題。推進城鎮化發展是解決“三農”問題,打破民族地區突出的城鄉二元結構的有效途徑。 (1)城鎮化有利于促進民族地區農業的發展。城鎮化有利于整合農業生產資源、加速生產要素流轉、推廣先進技術開發應用、推動農業產業化、規模化、市場化、現代化進程,提高農業生產效率。伴隨著城鎮化進程,農業生產效率不斷提高,農業人口不斷減少,進而改善了農產品的供求關系,擴大了農產品消費市場,提高了農產品的價格,促進了農業的良性發展。民族地區水土流失、沙漠化嚴重,自然災害頻繁,生態環境失衡,嚴重影響了農業的可持續發展。城鎮化有利于促進農村剩余人口轉移,協調經濟發展與人口、環境、資源的矛盾,實現退耕還林等生態建設,提高土地等資源利用率,達到農業與生態環境的良性互動,進而實現農業的可持續發展。 (2)城鎮化有利于民族地區農民收入的增加。城鎮化的發展,在數量上,有利于拓展勞動力轉移路徑,減少農民數量;在質量上,有利于發揮農民人力資本優勢;在效果上,有利于提高農民的增收效益。“離土不離鄉”和“過度分散”的勞動力轉移模式目前已經充分暴露其不足,而城鎮化有利于建立和完善勞動力市場,帶動鄉鎮企業向城市集中,發展第三產業,提高資源利用率,形成規模效應,提高對農村剩余勞動力的需求。解決農民增收問題,最大資源是勞動力,提高人力資源開發力度、配置農村勞動力最直接、最有效的辦法就是城鎮化。城鎮化有利于完善教育培訓體系,加強思想政治教育工作,提高農民的教育文化程度,促使農民思想觀念的轉變。提高農民增收效益,是解決增加農民收入問題的關鍵所在。城鎮化有利于農村人口向城市集中、農村土地和資金等生產要素向少數人集中,減少農民數量,改善供求效應以及農產品成本高、價格低等問題和增產不增收的局面。同時,城鎮化有利于全面推進綜合配套改革,合理配置農村各類資源,優化農村經濟發展的內外部環境,改善非農崗位就業不足、剩余勞動力輸出和就業、農民負擔過重、基層組織機構臃腫、社會保障體系不健全等抑制增收效益的深層次體制問題。 (3)城鎮化有利于民族地區農村經濟社會的全面發展。通過城鎮化,促進民族地區城鎮基礎設施、服務設施等相關城市建設,不僅直接帶動民族地區城鎮經濟發展和就業需求,還有利于推進民族地區農村基礎設施建設,改善農民住房、交通等生活環境,發展農村公共事業,提高農村公共產品供給水平,完善教育、醫療、社會保障等體系的物質支持。城鎮化作為城鄉政治、經濟、文化融合過程的最直接、最有效的途徑,有利于實施“工業反哺農業、城市支持農村”、實現城鄉資源的共享和城鄉結構的戰略性調整,對民族地區農村、城市以及社會的發展和穩定有著重要的意義。

民族地區城鎮化發展是推進西部大開發的機遇期。一方面,西部大開發為民族地區城鎮化發展提供了千載難逢的歷史機遇。 (1)西部大開發為西部地區城鎮建設發展提供了良好的政策環境。中央在西部大開發中明確提出,要把大力推進西部地區城鎮化發展作為實施西部大開發戰略的重要工作來抓。據權威資料顯示,自西部大開發戰略實施已來,中央政府不斷加大對西部地區的政策和資金支持力度。僅 2003年至 2008年,國家在西部地區新開工建設 56項重點工程,投資總規模6600多億元。中央財政各項轉移支付和專項補助累計安排西部地區約 12000億元,中央預算內建設資金和長期建設國債資金累計安排西部地區近 3000億元,有力地支持了西部地區經濟建設和社會事業發展[2]。作為城鎮化載體的基礎設施建設取得較大進展,事關西部大開發全局的一批重大工程相繼完工。西氣東輸工程全線實現供氣,川氣東送工程全線開工建設;四川紫坪鋪、寧夏沙坡頭、廣西百色、內蒙古尼爾基等一批大型水利樞紐工程相繼建成投產。到 2007年底,西部地區高速公路通車里程約 1.4萬公里,占國家規劃總里程的 39.1%。鐵路建設除青藏鐵路等標志性工程外,鄭西客運專線、石太客運專線、宜萬鐵路、太中銀鐵路等在建項目穩步推進,蘭渝鐵路等重點項目也已獲準建設。西部通信走廊、數字化城市、寬帶接入和電話普遍服務等通訊基礎設施四大工程進展順利[2]。隨著大批基礎設施項目的建成,長期制約西部社會經濟發展和城鎮化的交通、水利、通信等問題得到緩解,投資環境、資源開發條件大大改善,必將有力地推動城鎮化的發展。(2)西部大開發為高起點、高水平、高標準建設城鎮提供了保證。由于受自然、社會、經濟、區位等條件的限制,西部地區城鎮建設起點普遍較低,規模較小、標準和水平不高,50萬至 100萬人的大城市普遍缺乏,嚴重影響了城鎮聚集、輻射、擴散功能的發揮。西部大開發為西部地區城鎮建設擺脫低水平重復建設提供了保證。不論是國家政策,還是西部大開發戰略本身,不論投資者利益要求,還是城鎮長遠發展目標,都要求城鎮建設必須高標準、高要求、高水平,避免重復建設。近年來,我國還通過進一步深化體制機制改革,促進西部重點區域率先發展:重慶和成都獲批建設統籌城鄉綜合配套改革試驗區,先行試驗統籌城鄉重大改革措施;廣西北部灣經濟區加快開放開發,中國—東盟區域經濟合作新格局初步確立;關中—天水經濟區積極促進生產要素跨區域流動,西安咸陽經濟一體化發展狀況喜人。另一方面,民族地區城鎮化發展也將有力地推進西部大開發目標的實現。(1)城市的經濟功能是西部大開發的強大動力。城市聚集了先進生產力的各類要素,并有條件實現資源配置優化。城市在自身飛速發展的同時,對周圍地區的輻射、帶動功能也日顯強大起來。城市一方面作為商品生產源生產出各類商品流向農村,提供了充足的社會供給;另一方面又是一個巨大的消費中心,為農副產品提供了不斷擴大的銷售市場,從而帶動農村經濟發展。供給與消費需求的相互作用,推動城市和農村經濟持續增長,最終為經濟社會發展起到了加速器的作用。(2)城鎮化是西部經濟社會發展的必由之路。改革開放以來,中國的經濟社會發展取得了舉世矚目的成就,工業化水平邁上了新臺階,城鎮化也必須與工業化發展水平相適應。西部大開發必須立足于城鎮化。通過城鎮化推動經濟社會加快發展是必由之路,同時也是西部民族地區今后長期的重要戰略任務。

民族地區城鎮化發展是城鄉擴大內需的現實基礎。擴大內需是應對國際金融危機,確保我國經濟長期健康快速發展的關鍵。2008年 11月 5日,國務院召開常務會議提出 10條具體措施,計劃到2010年國家總共投資 4萬億元人民幣,以擴大內需,促進經濟增長。在當前全球經濟衰退與國內經濟下行的嚴峻形勢下,積極擴大內需,不僅是彌補當前外需減弱、保持經濟平穩較快發展的有效途徑,更是改變內需與外需的失衡狀況,進而構建內需驅動、消費支撐的發展模式的長期戰略。根據有關資料顯示,中國的外貿依存度 2005年已達到 80%,遠遠高于發達國家和發展中國家的水平,居世界之首[3]。這說明了國內經濟對出口和國外市場的高度依賴,一旦別國經濟風吹草動,中國經濟即時受挫。這樣就使我們的發展變得十分被動和危險。因此,要保證我國經濟可持續發展必須有強大的內需做支撐。加快民族地區城鎮化發展是擴大內需的強勁動力。 (1)城鎮化為加強民族地區基礎設施建設擴大投資需求提供了契機。正如前文所述,自從西部大開發戰略實施以來,國家將城鎮化作為西部大開發的著力點,高度重視西部城鎮基礎設施的建設,不斷加大對基礎設施的投資,這不僅有利于實現西部大開發戰略目標,而且有利于以投資拉動內需,從而保證全國經濟的較快速度的增長。(2)城鎮化為增加民族地區農民收入啟動消費提供了動力。城鎮化不僅有利于增加農民收入,同時,進入城鎮的農民,消費方式將發生質的變化,一個市民的消費水平高于農民三倍以上。這無疑將改善原有農村消費市場的需求結構,增加對工業消費品的需求量,從而為城鎮市場中已趨于飽和的消費品開辟出一個新的更為廣闊的市場,進而使目前因需求不足而聚集起來的巨大工業生產能量得以釋放。推進城鎮化引發對工業品、房地產等需求的增加,這就意味著城市二,三產業開工率的提高,開工率提高也就意味著就業的增加,從而進一步帶動需求及經濟的增長。(3)城鎮化為民族地區產業結構調整提供了支撐。產業結構調整實質是一個資源優化配置的問題,只有生產要素在各個產業間實現了優化配置,產業之間關系趨于協調,國民經濟才能夠實現持續發展。民族地區目前的產業結構不合理,根本原因在于現代大工業生產與自然經濟色彩濃厚的農業小規模分散經營之間的沖突,表現為以工業生產方式為主的城鎮收入水平大大高于以農業生產方式為主的農村收入水平,形成城鄉經濟的巨大差別。同時,生產方式的不同,決定了生活方式的差異,城鎮消費的商品化、社會化程度遠遠高于農村。生產和消費的巨大差異,最終導致強大的工業生產能力與弱小的消費能力之間的沖突,這就是產業供給相對過剩和內需不足的根本原因。要繼續推進民族地區的工業化進程,就必須改變工農業生產方式之間的根本差別,按照生產方式與生產力相適應的農業經濟發展規律的客觀要求,大力推進農業規模化集約化生產,走產業化經營的路子。要做到這一點,必須解決農業剩余勞動力的非農化問題,解決的根本途徑在于城鎮化,特別是通過農村城鎮化,發展小城鎮來轉化農業剩余勞動力,已經被實踐證明是一個極為有效的途徑。

二、民族地區城鎮化建設促成土地供需的矛盾

民族地區城鎮化建設催生政府強行征地欲求。主要體現在以下幾方面: (1)城鎮化建設帶來的巨大收益激發政府強烈的征地動機。在我國城鎮化進程中,政府是土地征收的唯一主體,同時也是土地一級市場的唯一供給者,同時掌握著土地征用和出讓兩把“利劍”,導致政府必然會利用各種“暗箱操作”來尋求最大的利益。據 2006年 9月 2日《21世紀經濟報道》提供的資料顯示,2001-2003年我國土地出讓金合計 9100多億,約占同期全國地方財政收入的 35%。2004年“8.31大限”使土地有償出讓進一步市場化。當年全國出讓的價款更達 5894億元,占同期地方財政總收入的 47%,2005年我國執行收緊地根政策,出讓金收入占比雖有所下降,但總額仍有 5505億元。隨著房地產市場的火爆,2006年一季度全國土地出讓金總額己達 3000億元左右,預計全年出讓金占地方財政收入比例可能將突破 50%[4]。可見,征地收入空間巨大,彈性極強。只要民族地區地方政府將所征土地按照市場價格公開招標、拍賣能獲得高于征地成本的收益,民族地區地方政府必將大肆征地。(2)為晉升競相發展經濟大搞城鎮化建設導致政府巨大的征地熱情。政府是由政府官員所組成的,政府行為在某種程度上就是政府官員的行為。而政府官員與私人經濟中的個人一樣,也是一種“經濟人”,他們同樣是個人私利的追求者。一般來講,政府官員追求的利益因素是多種多樣的,如權力、聲望、舒適的辦公條件、貨幣收入、提拔等等。相對應,政府官員的行為目標也是多種多樣,但概括來講,政府官員的行為目標可以歸結為兩個方面,一是經濟目標,即前述的努力獲得收入的最大化;二是政治目標,即追求連任或晉升。而連任或者晉升往往是政府官員追求的首要目標。因為官員的所有的個人效用,只有在獲得了一定職位的基礎上才能獲得。而政府官員要實現再任命的目標,就必須做出自己的政績,實現自己政績最大化。目前民族地區地方政府官員實現政績最大化的途徑主要是促進地方經濟快速增長和興建 “政績工程”,而這兩種途徑都與政府的征地行為有密切聯系。首先,征地在吸引資金中發揮著巨大作用。追逐利潤是資本的“天性”。一個地方投資成本越低,就意味著資本的盈利空間越大,就越能對資本產生吸引力。而一方面自從土地資源從無價變為有價,土地方面的稅費無疑是資本所要考慮的重要成本之一;另一方面自我國加入了WTO,政府強調規范管理稅收統一,已不能隨意給企業特殊稅率,而提高政府工作效率說起來容易但改進起來慢。這樣,民族地區地方政府為了更多的招商引資就越來越依賴低價出讓土地,甚至免費贈送土地。其次,征地是大肆興建 “政績工程”的基礎。目前,民族地區各地都在拓街修路,起樓架橋,建廣場種草坪,美化城市形象。顯然,這需要大量的資本投入。但由于民族地區地方財政長期處于困境,難以為當地城市建設提供足夠的財力支持。那么搞建設資金從何而來?民族地區各地政府不約而同采取了“低價征用、高價出讓”手段,從征地中攫取大量資金。征地行為不僅本身可以為城市建設提供大量的資金,而且還可以通過征地后的建設用地抵押從銀行取得大量的建設資金。正是由于民族地區地方政府可以從征地中獲得大量的城市建設資金,許多城市的城建投資才能夠呈逐年翻番的態勢,能夠遠遠超過財政收入和 GDP的增長速度。此外,為了加快經濟發展速度,民族地區各地普遍加大了招商引資力度,設立了各種類型的經濟園區,如經濟技術開發區、高新技術產業開發區、旅游開發區、民營經濟區等。而這些開發區用地位置大多在市郊,絕大部分為農用地,占用耕地多,征地數量大。

民族地區城鎮化建設加速農地數量的減少。盡管由于工業化、城鎮化發展,城鎮建設過程中不可避免地還要占用部分農地,但也不可否認,目前民族地區城鎮化過程中仍然存在比較嚴重的浪費土地現象,主要體現在以下四個方面: (1)盲目追求城鎮化速度,超出資源環境綜合承載能力。城鎮化的速度不是越快越好,應和經濟、就業、用地等因素的增長相協調。在加速城鎮化階段,無論是經濟發展的物質承受基礎,還是社會利益關系調整,以及政府協調組織能力,都需要時間進一步完善。片面追求城鎮化速度,土地資源配置缺乏長遠考慮,是當前民族地區城鎮發展存在的主要問題之一。(2)“兩棲”占地現象導致城鎮化后節約的土地資源難以補充耕地。從理論上講,隨著農村人口的城鎮化,布局零散、占地較大的農村居民點必然成為土地整理的對象,這部分土地經過整理既可轉化為農地,也可以作為農村城鎮化建設折抵指標,這樣就大大減少了建設占用農地數量,并在一定程度上補充了農地總量,從而有利于實現土地集約利用。但是,由于在農村人口向城鎮流動過程中存在農村居民點用地“兩棲”占地現象,即部分農民進入城市占了城鎮住宅用地,又不退出農村宅基地,這就大大加劇了建設用地和農地之間的矛盾,導致對農村居民點進行整理來增加農地和補充建設用地的構想難以實現。 (3)城市用地結構不合理,土地利用效率低。從目前民族地區城市內部用地結構看,普遍存在的問題是第二、三產業用地比例不協調,工業用地比例偏高,住宅、商業服務及交通、市政用地比例偏低。特別是最近幾年,工業用地低成本擴張較快,存在大量占而不用現象,有的還對環境污染破壞較大。城市用地結構的不合理造成老城區住房緊缺,交通阻塞,中心城區企業缺乏發展空間,住宅生態環境惡化等問題突出,從而使城市土地總體效益下降。此外,城市特別是中小城市建筑物容積率相對較低,導致土地利用效率也較低。適當提高容積率將是今后民族地區城鎮化加速發展過程中集約利用土地的有效措施。 (4)開發區用地粗放是民族地區多數城市用地不集約的集中體現和問題焦點所在。一方面,開發區規劃占地面積過大,而實際開發利用的面積卻有限,譬如,甘肅省定西市一個國家級農業科技園的最初規劃占地總面積36萬畝,其中核心區占地一萬畝,但目前核心區實際占地只有 4200多畝[5];另一方面,在已經占用或者開發的土地上,又存在大量的土地閑置,譬如,定西國家級農業科技園內的多數企業生產經營不景氣,4200多畝土地許多已經撂荒了。與此相類似,新疆昌吉回族自治州呼圖壁縣的四大工業園區占地 67平方公里,可吸引企業不過百家,年產值不過 10億元,勢必造成大量土地浪費[5]。

民族地區城鎮化建設加劇農地質量的下降。主要表現在: (1)占優補劣導致高質量農地數量持續減少。城鎮建設占用農地的特點是占用的大多是沿主要交通干線兩側和城鎮周圍較平坦區域的優質耕地。雖然,為了保護耕地資源,我國制定了占補平衡政策,但占優補劣現象非常突出。據國土資源部提供的資料顯示,2005年在全國建設占用耕地面積中,有灌溉設施的占 67%,而補充耕地中有灌溉設施的只占 35%[6]。另外,有學者研究分析我國過去 20年國家水平和省級水平的耕地變化后認為,中國的耕地總量動態平衡是通過西部生態脆弱區的土地開發和復墾彌補東部發達地區耕地數量的減少來實現的。西部地區大量的坡地荒地被開墾為耕地,不僅質量明顯低于被占用的耕地,而且加劇了生態脆弱區的土地壓力,從而造成了大面積的水土流失和土地沙化現象。 (2)農地污染嚴重、性能惡化。首先,鄉鎮企業的超常規發展帶來嚴重的農地污染問題。由于農村鄉鎮企業普遍缺乏防污、治污措施,致使工業“三廢”未經處理就大量隨意排放,同時鄉鎮企業布局分散致使污染擴散程度和影響范圍極大。另外,鄉鎮企業的固體廢棄物一般就地堆放在田邊地頭,廢物中有毒有害物質在雨水的沖淋下會造成水體和土壤污染。其次,農地過度利用致使農地性能惡化。隨著民族地區城鎮化的不斷發展,農業人口大量轉化為非農業人口,農業生產人力投入減少,為了滿足人口增加、經濟發展的需求,增加農地產出,往往對現有農地過度利用,普遍依賴于農藥、化肥,使施肥結構和土壤養分失調,土地性能趨于惡化。據《2007年中國環境狀況公報》顯示,我國耕地肥料施用總量中,有機肥僅占 25%。土壤養分狀況失衡,耕地缺磷面積達 51%,缺鉀面積達 60%[7]。農地性能的惡化不僅影響農地的產出,而且導致了嚴重的環境問題。由于有機肥投入不足,化肥使用不平衡,造成耕地土壤退化、耕層變淺,耕性變差,保水肥能力下降。特別是近幾年西北民族地區大面積頻繁出現沙塵暴,與耕地性狀惡化、沙化有十分密切的關系。

三、合理調整城鎮化建設與農地保護之間的關系

民族地區城鎮化建設必須統籌規劃、集約用地。人多地少,耕地資源尤為珍貴是我國的基本國情。“十一五”規劃強調,要堅持大中小城市和小城鎮協調發展,提高城鎮綜合承載能力,按照循序漸進、節約土地、集約發展、合理布局的原則,積極穩妥地推進城鎮化,逐步改變城鄉二元結構。因此,民族地區城鎮化建設必須統籌規劃、走集約用地的路子,這既是我國土地國情的客觀要求,又是城鎮健康發展的重要保證。為妥善處理好城鎮化與集約利用土地的關系,在民族地區城鎮化過程中必須做到以下幾點: (1)必須確定合理的城鎮化發展速度。城鎮化是一個系統工程,不僅直觀表現為鄉村人口向城鎮轉移和城鎮土地的空間擴張,而且內涵表現為生產要素向城鎮地區集中、城鎮功能逐步完善以及社會經濟生活從鄉村型向城市型的轉變。因此,在城鎮化進程的任何階段,都不應該片面追求過快的發展速度,而應和特定階段的經濟社會狀況和資源環境基礎相協調。我們要堅持健康的城鎮化發展道路,防止任何超越實際的過度城鎮化行為。民族地區城鎮化水平落后,大力推進城鎮化進程是應當的。但這并不意味著城鎮化發展速度越快越好。民族地區地方政府亟需更新觀念,切實貫徹落實科學發展觀,特別是要樹立科學的政績觀,杜絕 GDP增長第一的錯誤傾向,從地區實際出發,合理確定區域城鎮化發展速度。除合理確定區域城鎮化發展速度外,要嚴格控制城鎮用地盲目擴張,堅持土地城鎮化與人口城鎮化相協調,合理調控城鎮用地增長的規模與速度,防止超越人口城鎮化和就業結構轉移的進程。 (2)必須優化調整區域城鎮用地結構和布局。民族地區要根據區域經濟社會發展實際,按照“大中小城市和小城鎮協調發展”的思路,有序發展各類城市,既要防止大城市“空洞化”,又要預防中小城市盲目擴張和小城鎮遍地開花。為了有效減少農地占用,要努力改善城鎮空間布局,科學規劃構建高效用地的城鎮體系,嚴格控制城鎮土地盲目擴張,走有中國特色的集約式城鎮化道路。此外,各城鎮也應在劃定的增長邊界線內加強內部用地結構調整和布局優化,為城鎮土地集約節約利用奠定基礎。民族地區各地要圍繞提高城鎮用地效率和促進城鎮和諧發展的目標,優化調整居住、商業、工業、公共服務、基礎設施、環境衛生、生態保障等用地的比例,優先保障城鎮基礎設施用地和普通住宅用地,嚴格限制低密度、大套型住房的土地供應,提升城鎮用地整體效益;同時,要在空間上合理布局不同功能用地,加強對城鎮內部低效工業企業用地的產業升級或拆遷,加快對城中村的改造,使城鎮內部各地塊本身所具有的區位優勢和潛力得以充分發揮。(3)必須配合農業人口轉移做好農村居民點整理。相對而言,城鎮較之農村是集約利用土地的一種組織形式。隨著城鎮化的推進和農村人口向城鎮轉移,人均城鄉居民點占地面積理論上應趨于減少,即農村居民點占地的減少足以彌補城鎮建設用地的擴大。但在我國“二元化”城鄉土地制度下,“入城”農民宅基地往往并沒有被及時整理,加上“留守”農民改善居住條件的需求非常旺盛,近些年民族地區農村居民點面積不僅未出現預期的逐步減少局面,反而持續增加。為在城鎮化進程中盡量確保農地特別是耕地數量不致減少過多和過快,必須從統籌城鄉土地利用的角度,加強城鎮土地和農村土地的集中統一管理。當前民族地區應配合城鎮化過程中農村人口的相應減少而盡早開展城鄉建設用地的增減掛鉤,將城鎮建設用地的擴大建立在農村居民點的逐步縮減基礎上,最大限度減少城鎮建設占用對我國既定耕地保護目標的沖擊。 (4)必須繼續落實清理整頓開發區工作。民族地區應將加強開發區的規劃管理作為提高城市土地集約利用的突破口。撤消未經審批、各地或各部門自行設立的開發區,核減未經批準、擅自擴建的部分,依法收回所占用的土地,切實有效保護耕地,促進開發區土地集約利用。對符合規定的開發區,要進一步嚴格規劃管理,控制開發區規模。開發區范圍內規劃制定、審批權必須集中由所在市、縣城鄉規劃行政主管部門行使,不得下放。申請設立開發區或擴區的,必須報經省級城鄉規劃行政主管部門依據規劃審查,核定用地范圍并出具審查意見。挖掘現有開發區內部用地潛力,提高土地利用效率和產出效益。通過科學規劃、合理布局、優化配置、充分發揮土地資源的利用空間和潛在價值,走集約化發展的道路。

民族地區城鎮化建設必須規范政府的供地行為。規范政府的供地行為要從以下幾方面著手:(1)加強教育,使政府官員樹立科學的發展觀和正確的政績觀。2003年中共十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出:“堅持以人為本,樹立全面、協調、可持續的發展觀,促進經濟社會和人的全面發展。”[8]這就明確了科學發展觀的內涵。民族地區政府官員在征地行為中必須樹立科學的發展觀和正確的政績觀。在我國,土地具有多重功能,既是重要生產資料和財產,也是人民安身立命之本,還是重要的環境資源要素。土地問題在我國既是環境問題,也是經濟、社會問題,在土地問題上引入科學發展觀是十分必要的。只有樹立科學的發展觀與正確的政績觀,才能在征地中,既關注征地對經濟短期增長的影響,又關心其對經濟長期發展的影響;既關注征地對經濟發展的影響,又關心其對社會、生態環境的影響;既關注征地對城市發展的作用,又關心其對農村發展的影響。 (2)完善政府官員的業績考核指標和方法,減少政府從征地中獲得的政治收益。民族地區地方政府從征地中獲得的政治收益主要為通過農地非農化促進當地經濟快速增長以及興建一些“政績工程”。因此,減少民族地區地方政府從農地非農化中獲得的政治收益,首先應完善政府官員業績的考核指標,在原有的國民生產總值及其增長率、人均收入及其增長率之外,再增加諸如固定資產閑置率、環境保護、研究和開發費用占國民生產總值的比重、人均教育費等指標;使考核指標既能反映短期經濟增長情況,又考慮到長期經濟發展情況以及與社會發展之間的協調程度。特別地可提高土地指標在干部政績考評指標體系中的權重。土地利用總體規劃和土地利用計劃執行情況、耕地保有量、基本農田面積、建設占用耕地補充情況、違法批地用地和查處情況等都應成為考核民族地區地方政府政績的一項重要指標,并將之與領導干部的評優評先,提拔重用掛鉤,嚴格獎懲。(3)完善財稅體制,減少政府從征地中獲得的經濟收益。當前民族地區地方政府盲目擴大征地規模的一個重要原因就是地方財政收入嚴重依賴于土地收益。因此,進一步完善財稅體制,使民族地區地方財政擺脫對土地收益的依賴,無疑可以降低民族地區地方政府盲目征地的熱情。為此,應合理、明確界定各級政府間的事權范圍,并按照事權與財權相對稱的原則來劃分中央政府與民族地區政府以及民族地區地方政府之間的稅收分享;完善財政轉移支付制度,加大對民族地區財政轉移支付力度,以換取政府不規范的競爭行為。

民族地區城鎮化建設必須完善相關法律制度。城鎮化是人類社會發展的必然趨勢,因此不能以阻止城鎮化的進程的方式加強對農地資源的保護。而只有在城鎮化過程中采用一套完善的法律措施來保護農地資源,通過嚴格的執法,規范城鎮化進程,加強對農地資源保護,以此平衡城鎮化與農地保護之間的利益沖突。(1)必須完善農地權屬法律制度,進一步明晰農村土地產權關系。重視產權、明晰產權關系是中國農業擴大再生產和實現土地規模經濟效益的保障,也是農村城鎮化得以實現的理論基礎。要以體現對農民集體土地財產權的尊重、賦予集體土地財產權應有的法律地位為重點,進一步加快農村土地產權制度改革步伐。要合理界定和安排農地產權關系,明確農民集體土地所有權和使用權等權利主體的權利邊界,并由法律法規對各產權主體的權責利予以保證,以法律法規形式明確農村集體土地產權主體及各項權能,使農村土地的占有權、使用權、收益權、處置權都逐步做到有法可依、有規可循。通過界定和明晰產權關系,運用法律等手段保證各種與農地產權有關的契約或協議得以實現,減少土地產權運行特別是征用土地過程中的不確定性和隨意性,努力從農地產權關系的處理和制度安排上促進農地資源的合理流動和優化配置。明晰產權關系,首先就要明確集體土地所有權主體代表。依據中國現行法律和農村實際情況,應當明確村民委員會作為集體土地所有權主體代表的身份,賦予其在法律規定范圍內對土地占有、使用、收益和處分權,通過對土地的發包、出讓、出租、入股、抵押等實現土地使用權再配置。其次是合理界定土地使用權主體的權利范圍。《物權法》明確將土地承包權確定為物權,其涵蓋承包權、經營權、抵押權、入股權、轉讓權等權能,是可以交換價值的獨立資產。承包權主體有權再次轉讓其使用權,依法從事有償轉讓、轉包、聯營入股、貸款抵押等活動,實現土地資源的合理流動與優化配置。(2)必須盡快建立新型的征地制度。國家對建設用地總體上采取耕地總量動態平衡加異地置換政策,主要操作手段是利用規劃機制加土地用途管制機制。這種計劃經濟辦法缺少靈活性,易導致資源配置系統運行的僵化。應當允許集體土地使用權流轉,提供多樣化用地方式,這樣做有利于突破現行土地政策局限。當前要允許并適時擴大集體土地使用權流轉試點,改變唯一的國有化供地方式。首先必須豐富征地制度的內容,在原先“征用”的基礎上增加“征購”制度。對于“征用制度”嚴格限定其范圍,可將標準限定在“公共利益”方面,并且對 “公共利益”的含義作出清晰的界定。對“征購制度”可適用城鎮化過程中的非“公共利益”用地,但需要參照土地市場價格進行土地價格評估,避免低標準征用國有土地后按市場價格進行交易而形成權利主體的巨大差異。其次是要成立完善的相對獨立的征地機構,代表政府負責城鎮化過程中的集體土地“征用”和“征購”工作。征地機構根據城市的發展需要,按城市土地利用總體規劃和土地利用年度計劃,實行土地的統征、預征制度,逐步建立土地儲備制度。徹底改變過去征地過程中按項目由用地單位去同被征地單位談條件,土地管理部門在其中起協調作用的片面做法。這樣做一方面有利于明確產權,減少土地糾紛,規范土地市場,有效地掌握管理土地交易的主動權;另一方面可以優化土地資源配置,充分體現規劃和計劃的調控作用。(3)必須健全土地管理法律制度。首先是要制定獨立的《土地規劃法》。規劃是管理的依據,規劃法律制度應在整個土地管理法律體系中居于龍頭地位。我國目前用于規范土地規劃的《土地利用總體規劃》由于缺乏權威性而難以有效貫徹執行,沒有將土地規劃單獨立法是土地被濫用的一個重要原因。因此,必須加強土地利用總體規劃對土地利用關系的宏觀調控作用,這就需要運用強有力的土地規劃法來確保土地利用總體規劃修編的科學性和實施的權威性。其次是要健全土地登記制度。必須統一土地登記,確保證出一家。土地作為不可移動、不可分割的特殊資產,一經登記具有法律效力的特點,決定了國家負責土地登記的職能部門職能有一個,即土地登記機關必須堅持受一個部門領導,原則上同一區域只能有一個土地登記機關,登記結果也只有一個。只有這樣,目前存在的證出多門的現象才可能得到有效解決。另外應發揮市場功能,重視土地登記中介機構的作用。土地登記中介機構在土地登記工作中,不僅能為權利人服務,通過傳播土地產權流動信息,活躍土地市場,還能通過社會監督促進土地登記機關依法行政。當前,國家土地登記機關應將土地登記中介服務提上議事日程,盡快出臺土地登記中介管理辦法,建立中介機構準入制度,引導現有土地登記中介機構、人員,按照國家規定,規范土地登記中介行為。最后必須完善土地法律責任制度。土地法律責任主要規定于《土地管理法》、《刑法》,同時散見于《城市房地產管理法》、《農村土地承包法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《土地管理法實施條例》、《基本農田保護條例》、《房地產開發經營管理條例》等土地管理法律、法規。現行土地法律責任規定存在的主要問題是法律規定與實際不符或過于原則、不明確;法律規定存在空白;法律規定的部分條款內容有抵觸、立法精神不一致;法律規定表述不準確或不規范;法律的立法環境已發生變化,部分條款的規定已不適應社會經濟發展需要;不同的法律關于土地法律責任的規定不協調等方面。完善土地法律責任制度必須要修改現行土地法律、法規關于法律責任的規定,做到表述規范、清晰、具體;與時俱進及時對法律條文進行更新;彌補法律的漏洞;使不同法律之間、同一法律不同條款之間的有關規定相互協調。此外,還應就法律的具體應用制定規范性文件,對在法律適用中爭議較大的問題予以統一和明確,以規范土地行政執法行為,確保土地行政執法的嚴肅性和統一性。

[1]中華人民共和國國家統計局 .中國統計年鑒 2008[Z].北京:中國統計出版社,2008:322～346.

[2]江國成 .大開發促進大發展 [N].光明日報,2008-03-02(5).

[3]孫慧敏 .經濟全球化背景下的外貿依存度與擴大內需 [J].內蒙古科技與經濟,2008(16):11.

[4]土地出讓金改革的宏觀經濟效應 [N].21世紀經濟報道,2006-09-02(1).

[5]武勇,毛海峰,鄧華寧 .西部部分開發區土地閑置浪費驚人 [N].經濟參考報,2007-03-27(004).

[6]中華人民共和國國土資源部.2005年中國國土資源報告 [R].北京:地質出版社,2007:8.

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[8]中共中央 .關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定 [N].光明日報,2003-10-22(1).

D iscussion on the Coordinated Development of RuralLand Conservation and Urban ization in M inority Areas

L i Fengmei

The development of urbanization in minority areas is a historical strategic choice.The construction of urbanization in minority areas has caused governments’desire for rural land expropriation,aggravated reduction of rural land quantity,quickened drop of rural land quality.In order to adjust the relationship between construction of urbanization and rural land conservation,it is necessary,for the construction of urbanization in minority areas,to plan layout as a whole,to utilize the land intensively,to regulate governments’action,and to improve lawsystem.

Minority area;rural land conservation;urbanization;coordinated development

＊本文為國家民委 2004重點科研項目 “中國少數民族地區公共政策創新研究”的階段性成果。

【作 者】李鳳梅,博士研究生,中央民族大學管理學院講師,北京,100081

F127

A

1004-454X(2010)01-0151-008

〔責任編輯:邵志忠〕