在法治熔爐中鍛造草根民主

■歐陽晨雨

在法治熔爐中鍛造草根民主

■歐陽晨雨

這是民主史上的一幕奇跡：在這個世界上，還沒有哪個國家，有如此龐大而宏偉的民主工程——濫觴于20世紀80年代初期的中國式草根民主“海選”，伴隨改革勁風疾吹，如今已遍布大江南北，扎根于國家政權的最末端。截至2007年底，全國共有611234個村委會，村委會成員2411074人，普遍完成了6至7屆村委會選舉，平均參選率保持在80%左右。

在基層民主萌芽、成長、壯大的背后，是國家經濟發展的進軍奏鳴，是人們民主渴求的時代呼喚。然而，當資源稀缺在經濟大潮中日益凸顯，利益沖突和矛盾隨之增多，民主建設迎來了新一輪嚴峻挑戰。在鄉土中國，由于村級組織擁有處置土地、山林、礦產、集體經濟等資源權力，致使“兩委”競選日趨激烈，腐敗案件也呈多發態勢。

賄選：鄉土民主“毒瘤”

2003年8月21日，《人民日報》“監督與思考”欄目以“山西省河津市下化鄉老窯頭村，農民年人均收入不足千元，在村委會主任選舉中卻有人開出天價”為引題，刊登了一篇名為《230萬巨款買村官》的新聞報道。隨后，23歲女大學生魏娟玲以一篇《誰動了民主的奶酪——關于山西省河津市老窯頭村230萬元競選村官的調查報告》，獲得當年全國大學生“挑戰杯”特等獎。村委會換屆選舉問題，激起了專家和社會的廣泛關注。

2003年3月中旬，老窯頭村開始第六屆村民委員會換屆選舉工作。通過戶代表提名，村民史明澤、史回中2人被確定為村委會主任正式候選人。不過拉票過程中卻出現了問題。3月16日，村委會主任候選人史回中向村民發出承諾書，除了答應當選后要為村民辦幾件實事外，還承諾當選后給每個村民發150元。不料此時，選情突然峰回路轉：不是村委會主任候選人的村民王玉峰，突然于3月21日向大家發出競選承諾書，“如能當選，我將用自己的錢現場為每個村民發200元”。王玉峰的加入，引發了一股投錢競選的熱潮。

4月17日凌晨，投票時間即將來臨之際，王玉峰再次發放承諾書，承諾用自己的錢為每位村民發放1800元。史明澤更將承諾定格為2000元。兩名副主任候選人也拼死一搏，將承諾金額提高到了1000元。據統計，從4月15日到17日，幾名候選人共發放承諾書15次！

最后，王玉峰通過在選舉現場擺放現金的方式勝出。新當選的村委會主任王玉峰當即為每位村民發放現金1800元。同時，兩名副主任也按每戶1000元兌現了承諾。王玉峰共發出現金194．22萬元，兩名副主任共發出29．4萬元，3人共向村民發放現金223．62萬元。

環顧國內，類似老窯頭村這樣的賄選案件，已經成為基層民主不可回避的陣痛。拉票、賄選等現象，不時見諸于新聞媒體，花樣翻新、影響惡劣。有的“以錢買票”，“明碼標價”；有的開“空頭支票”，在劃分宅基地、計生指標申請及在享受農村低保、農機補貼、良種補貼等各項惠農政策方面，許愿只要自己當上村委會主任，保證批準；有的“實物賄選”，不惜傾家蕩產甚至借錢貸款，給農戶送米面食油等物品，或殺豬宰羊大擺宴席，拉攏群眾；有的“托人拉票”，挨家挨戶做工作……

從發生地域看，賄選從經濟發達地區，蔓延到了落后地區；賄選涉及金額不斷加碼，行賄競選者不再滿足于一條煙、一頓飯的小恩小惠，個案賄金甚至超過千萬；賄選方式由隱蔽走向公開半公開，群眾司空見慣；賄賂對象從親族、同姓、熟人等“小團體”，擴展到收買對方候選人及其支持者的“大團體”，有的地方甚至出現了與競爭對手“打擂臺”賄選的情況。

2008年6月，北京市豐臺區張家墳村村委會選舉第二次投票前，部分村民收到了煙、酒、飲料等禮品。選舉結束后，王淑琴，這位“原村委會主任”拒絕搬出辦公室，交出村委會公章和賬目。在一片爭議中，村委會成員選舉完成。同樣，在該市房山區路村，換屆完成后，村領導班子形成對立兩派，鬧得不可開交。

2009年3月下旬，溫州市甌海區潘橋鎮村民白某為了確保成功當選，向每位有選票的村民分發中華香煙一條，以此為條件獲取村民的選票。警方接到投訴后介入調查。經查明，白某共向村民賄賂“中華”香煙20余條，涉案金額近2萬元。

有媒體報道，在河南省鄭州地區經濟條件較好的村，競選村委會主任動輒數百萬元，較偏遠的村也要花十余萬元。

面對選舉亂象，國家民政部基層政權和社區建設司副司長王金華坦言，村委會直選普及過程中，賄選問題成為最突出的難題。據其統計，賄選等一些無序競爭現象有增多趨勢，在中國，村委會選舉賄選比例大約在1%～3%。

隨著稅費改革的深化，傳統“村官”不再負有稅費征收職責，越來越多農村精英投身選舉，選舉火藥味逐步濃厚。特別是在一些村委會掌握巨額集體資產的地方，“賄選”問題日漸顯現。

在農村不斷上演賄選丑劇的同時，是中國房地產市場不斷升溫。在地方“圈地運動”下，農村土地在迅速流失。據專家估算，內地每年土地收益流失，至少在100億元以上，土地腐敗已成為官員腐敗的一個重要通道。1996～2003年的7年間，中國年均耕地凈減量為1，428萬畝，主要原因就是圈地炒地。有專家直言不諱，農村不斷出現“賄選奪權”的重要原因，是因為農村土地這一寶貴資源，村委會主任作為“操盤手”，往往能通過“賣地”迅速致富，故而也有“資本”實施賄賂。

發生在基層民主選舉中，行賄人和受賄人間買賣選票的交易，膨脹了行賄人的私欲、歪曲了受賄人的意志，侵害了其他候選人和選民的政治權利，違背了民主選舉的公正原則。其結果必然是，基于民意的選舉實質“強奸”了民意。從經濟學看，“成本”勢必尋求“收益”，“以錢換權”的必然結果就是“以權換錢”、“以權謀私”。如此，金錢政治、政治腐敗將隨影隨行。

反賄選：法治長劍氣如虹

面對賄選亂象，基層民政部門在著手處理時，卻遭遇到了重重困難。

首先是認定難，法律未對賄選予以明確界定；其次是調查取證難，行賄人不會承認，而受賄人基于諸如鄰里關系、怕打擊報復等因素，往往亦不會承認；最后是處罰難，除認定當選無效外，常常是不痛不癢地拘留賄選者數日了事。如何更加有效抗擊賄選，成為擺在高層面前的重大現實課題。

關于村委會選舉違法行為的處理，《村民委員會組織法》第15條規定：“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段，妨礙村民行使選舉權、被選舉權、破壞村民委員會選舉的，村民有權向鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會和政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其主管部門舉報，有關機關應當負責調查并依法處理，以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段當選的，其當選無效。”

依據此規定，村民可向5個機關舉報賄選行為，即鄉人大、鄉政府、縣人大常委會、縣政府、縣民政局，但是往往負責機關的職責不明，處理效力不清，要么互相推諉，要么不同機關作出不同處理結果，無法辨清哪一個機關處理決定優先。

而且，對賄選行為處理過輕，除了宣布當選資格無效外，沒有追究賄選者其他法律責任，易于造成賄選者有恃無恐的心理。同時，對接受賄選的選民也沒有相應的處理機制，出于“法不責眾”的從眾心理，所以難以從源頭上杜絕賄選。

明確的法律界定，是有效抗擊賄選的關鍵環節。2005年，民政部曾下發通知規定：“要認真研究和區分一般人情往來、候選人捐助公益事業以及承諾經濟擔保等法律未明確禁止的行為，與直接買賣選票行為的不同。”民政部基層政權司司長詹成付為此解釋道：“選舉人公布執政方案時，一些并不針對個人的承諾，如承諾實施自來水工程、翻修學校等，不屬于賄選；候選人選舉前已做或選舉中承諾當選后要做慈善事業、公共事業，不屬于賄選；候選人以自己的財產作為抵押，以表示施政決心，也不屬于賄選。另外，農村紅白喜事、禮尚往來是人之常情，也應該區別對待。”

盡管有了類似“解釋”，如何界定賄選依然是現實中的難題。直接收買選票，固然是違法行為，但是間接收買選票，卻難以辨別。究竟多少金額、多少禮品屬于“常情”，“請客吃飯”算不算“禮尚往來”，捐助公益“比拼加碼”是不是“賄選”等，還缺乏制度性的明確，致使賄選新招迭出，應接不暇。

在中共十七屆三中全會上，將“健全農村民主管理制度”作為今后農村改革發展必須大力加強的六項重大制度之一，并提出民主選舉實踐的基本要求是“直接選舉、公正有序”。十七屆四中全會《中央關于加強黨建若干重大問題的決定》，指出：匡正選人用人風氣，堅決整治跑官要官、買官賣官、拉票賄選等問題。

2009年10月，中共中央政治局委員、中央書記處書記、中央組織部部長李源潮在《人民日報》發表文章，指出“拉票問題不解決，就會把民主引向邪路”，再次重申“要嚴肅查處拉票等違紀行為”，一席話語間，釋放出強烈的打擊訊號。

2009年5月30日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進村委會選舉工作的通知》，這是七年來中辦國辦首次下發專門治理農村“賄選”、規范村委會選舉程序的文件。在《通知》中，首次對賄選概念作出界定，指出“在村民委員會選舉的過程中，候選人及其親友直接或指使他人用財物或者其他利益收買本村選民、選舉工作人員或者其他候選人，影響或左右選民意愿的，都是賄選”。

這一要求中，規范了候選人的競爭行為，提出“禁止候選人或候選人指使的人私下拉票”，“防止出現為當選進行個人捐助村內公益事業財物比拼加碼的現象”，“對候選人承諾捐助村集體的資金或物資，不應由候選人在選舉前或選舉后私自決定分配方案，而應交由依法選舉產生的村民委員會組織召開村民會議或村民代表會議民主討論決定”。

更為重要的是，《通知》進一步明確了賄選等違法違紀行為的責任追究、查處主體以及違法違紀應承擔的責任。對選舉中的違法違紀行為，一經村民舉報，有關機關應當負責調查并依法處理。對參與或指使他人以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數等違法手段參選的，一經發現即取消其參選資格，已經當選的，其當選無效；違反治安管理規定的，依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

與此同時，各地掀起了一場場打擊基層賄選的強烈風暴。

2009年9月16日，浙江省公布了第八屆村民委員會換屆選舉情況，共查處各類違法違紀案件294起，查處違法違紀人員531人，其中黨紀處分82人，治安刑事處罰397人。僅溫州市就警告9人、嚴重警告22人、撤銷黨內職務6人、留黨察看8人、開除黨籍22人。

隨著達摩克利斯之劍的高高擎起，這場席卷中國大地的整肅風暴還將繼續下去，目標只有一個，蕩滌中國基層民主的空氣。而中國鄉村民主，也在考驗洗禮中趨向成熟。

基層民主：亟待更多法治洗練

對于國人而言，賄選是一件頗為新鮮的事物。

這種在近代民主選舉活動普及過程中誕生的政治腐敗現象，與民主關系緊密，如影隨形。從政治史角度看，金錢交易選票，普遍存在于政治民主化的早期階段。

在英美國家，18、19世紀是賄選現象的高發期。二戰以后的日本，近年來的菲律賓、泰國，包括非洲一些民主國家等，都出現了賄選頻發現象。在中國近代史中，也不乏一些賄選丑聞。

1923年，直系軍閥曹錕為當選民國大總統，向600多名國會議員行賄，最后得逞，人稱“賄選總統”。正是這位曹大總統，親手炮制了中國第一部“賄選憲法”。

為何賄選會如此頑固，而又難以杜絕呢？恐怕還得從民主與金錢的關系談起。

“金錢是政治的母乳”，這是西方政界的座右銘，卻生動說明了權力與金錢的共生關系。美國政治學界實證統計分析表明：候選人掌握與可調動的經濟資源與選舉結果，具有高度的正相關性。美國學者赫伯特·亞歷山大對1860年至1976年的美國30次大選候選人籌款、花費情況研究發現，30次選舉中有23次為競選中開支多者獲勝。相反情況僅有7次，而其中4次均發生在30年代大危機及“二戰”期間一直任職、在美國總統中連任次數最多的傳奇人物富蘭克林·羅斯福的身上。顯然，這是個例外。

從1988年《村委會組織法（試行）》開始，農村基層的直接選舉，這一具有中國特色的“草根民主”，已經走過了22年的歷程。村民們從剛開始的對選舉不信任，到現在按自己的意志投好神圣一票，說明“草根民主”經過不斷地發展，已逐步走向成熟。但是，在民主發展的初級階段，要排斥金錢侵蝕，的確不是一件容易的事情。

在發生基層賄選的地方，一般都因為當選村委會主任，可以從權力中獲取巨大“收益”。也就是說，收益遠大于賄選成本。回到之前我們談到的230萬競選老窯頭村委會主任事件。河津市是山西首富，全國經濟百強縣，老窯頭卻是河津最窮的地方之一。2002年統計報表顯示農民年人均純收入2349元，但多數農民實際收入距這個數字相差甚遠。為什么有人天價“買”村官，原因也是為了村辦煤礦。

這座煤礦此前幾經轉手，合同簽了一份又一份，但合同內容是什么？煤礦到底能賺多少錢？到底應當怎樣發包和承包？村民究竟應該得到多少？老窯頭村民根本無從得知，但他們知道，其中一定大有貓膩。由此，他們也得出了一個不成文的規則：“誰當了村長，煤礦就是誰的。”所以，這個無品無級的芝麻官成了天價“競買”的對象。

在現行制度安排中，村委會主任掌握著強大的財權和事權，在選舉改革中不但沒有縮小，反而因直接民意基礎膨脹。在這種局面下，權力和金錢成為催生賄選的最大因素。

如何才能將賄選毒瘤切除呢？雖然，表面上看，賄選不過是選舉環節問題，但要從根本上進行遏制，從長遠看，需要提高經濟發展水平，增強民眾民主意識；從近處看，則要從民主決策、民主管理、民主監督等制度建設入手，以期達到標本兼治功效。

促進農村經濟發展，是基層民主健康成長的基礎工程。古人云：倉廩實而知禮節，按照美國心理學家馬斯洛的“人類需求層次論”，農民尚處于為生存奮斗的第一層次需求階段，當有人以金錢、物質利益誘使，他們往往屈從于現實的物質利益，出賣需求層次靠后的民主權利，將神圣的選票作價出賣。經濟發達了，將大大增加賄選者的經濟成本和游說成本，至少不會出現為一桶油、一包煙，廉價出賣選票的情況。

加強民主演練，將從個體上筑起抗擊賄選的籬障。2009年，北京大學政治學研究生袁倩做了一個《城市化背景下農村選舉拉票現象調查報告——對山東Z村的實證分析》。文中用翔實的數據披露了青島市Z村拉票現象。有些調查數據耐人尋味：高達84.2%的村民認為，當干部可以“大撈一筆”；94.5%的村民認為在換屆選舉中，“拉票賄選”是最嚴重的問題，但是92.7%的村民卻認為，這種現象是“理所當然，可以接受的”。

民主啟蒙和演練，是民主建設的必然之路。村民是村民自治的主體，選誰不選誰，村民說了算。民主建設，關鍵要教育引導群眾，正確行使手中權利。使其明白，賄選者根本沒有服務村民的參選目的，更不會將交換的公共權力為村民服務，一旦當選，就會把賄選投入變本加厲撈回來，危害村民利益。因此，必須正確行使神圣的民主權利，不受眼前利益干擾，不誤選、不亂選。

公布財產、權力清單、推行村務公開，將最大限度減少賄選的回報率。在河南省鄧州市，對農村重大事項民主決策，規定了6道嚴格的決策程序，簡稱“4+2”，即：黨支部提議、“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議；決議公告、結果公示。在村黨支部的領導下，以村民代表制度為基礎，對涉及村民切身利益的重大事項，讓群眾自己議、自己定、自己干、自己管。

據了解，在鄧州市，與農民群眾切身利益密切相關的重大事項，如村集體經濟的收益與大項開支；村民對集體企業、林果基地及“四荒”地的承包經營；村鎮規劃、土地征用及耕地、山坡的調整和宅基地的審批等，都已經納入了民主決策范圍。

要嚴格遏制賄選行為，還必須完善村委會選舉程序，讓賄選者的投機預期在陽光下降至最低。從《關于加強和改進村委會選舉工作的通知》看，雖然對賄選定義，以及責任等作了規范，仍然比較抽象，給實際操作中帶來一定困難。

從現狀看，可對《村民委員會組織法》作進一步修改。例如，選舉前，通過制度規范候選人的競選行為，如提交書面競選綱領，內容包括個人簡歷、競選優勢、本村發展規劃、競選支出、助選人員和競選方式，經選舉委員會審核之后公示；在選舉的進行過程中，確立有效的監督主體，導入選舉觀察員制度；推行公開選舉，秘密投票；進一步規范委托投票和流動票箱，明確將外出界定為省外，適當限制委托人數，將賄選可能性降至最小；最后，在公布選舉結果之后，進行離任審計和上任審計。

刑法中應納入打擊賄選內容。通過充分調查論證，在刑法侵犯公民人身權利、民主權利罪一章中，增設破壞村民委員會選舉罪，賄選嚴重的，處三年以下有期徒刑、拘役并剝奪政治權利；情節較輕的，可以單處剝奪政治權利，進一步遏制賄選發生。

此外，還要加強選舉權利救濟。目前，村委會選舉還沒有納入選舉訴訟的范圍，司法監督力度明顯不足。沒有救濟的權利是不完整的權利，與之相匹配，可建立選舉糾紛的救濟機構，解決司法救濟缺位現狀。

當前看，最為緊迫的，還是要加大對賄選行為的檢舉、檢查和懲處。2009年，臺灣“三合一”選舉進入倒數。臺當局“法務部”為維持純凈選風，提供最高500萬元檢舉獎金，鼓勵民眾共同打擊賄選。民眾若檢舉候選人賄選，并經查證屬實，檢舉縣市長候選人的獎金，最高為500萬元；檢舉縣市議員候選人最高為200萬元；檢舉鄉鎮市長最高50萬元。根據統計，自1995年至2009年10月21日止，已發出檢舉獎金超過4.99億元，檢舉人次共計1000余人。檢方也在2009年9月將賄選行為標準，從以往的18項擴增為24項，增列項目包括假借節慶發送獎品、代繳黨費及稅款或其它規費等，擴大檢調查察賄選范圍。為更有力地打擊賄選行為，當地刑事警察局還成立“搜證指揮管制中心”。

這些富有針對性的舉措，對于中國鄉村民主不無裨益。今后一段時期，這場風起云涌的斗爭，還將持續下去。當國家改革持續深化，當民主法制意識不斷提高，當圍剿賄選的法治合力形成，賄選的生存空間勢必越來越小，中國基層民主也會在烈火熔煉中，顯示出強勁的生命活力。

（作者單位：第四軍醫大學）