蘇丹南方公投前景及其影響

余文勝

蘇丹南方公投前景及其影響

余文勝

蘇丹南部地區定于 2011年 1月舉行公投,以決定該地區是否從蘇丹分離。從目前形勢看,蘇丹南方公投的如期舉行基本上不會有變。如果公投順利,蘇丹北南和平分離幾成定局,南方將獲得獨立。蘇丹政治上的這一重大變化將對蘇丹北南雙方、鄰近地區、整個非洲乃至世界產生深遠影響,但不致對中國與蘇丹的傳統友好關系造成嚴重沖擊。

蘇丹 南方公投 政治分離 中國與蘇丹關系

2011年 1月 9日,蘇丹南方將舉行公投,以決定該地區是否獨立。目前有關各方圍繞公投問題展開的較量已進入沖刺階段。此次公投關系重大,不僅將決定蘇丹國家前途和命運,而且會對地區、世界形勢產生影響,因而引起國際社會的極大關注。本文從蘇丹南方公投問題的歷史脈絡入手,分析此次公投的前景及其影響。

一

蘇丹是非洲最大的國家,面積 250萬平方公里,全國有 19個種族、597個部落,種族和部族構成極為復雜,素有“小非洲”之稱。蘇丹各地區之間的種族、宗教矛盾與政治、經濟方面的利益之爭相互交織,容易引發地區沖突甚至內戰。蘇丹獨立以來,在其南部、西部達爾富爾和東部地區都曾發生過反對北方阿拉伯人主導的中央政府的叛亂,其中南、北之間的矛盾和內戰由于持續時間長且威脅蘇丹的統一和領土完整,一直是蘇丹政府面臨的最主要挑戰。

此次蘇丹南方公投是蘇丹北南矛盾、沖突長期演進的結果。蘇丹北方和南方兩個地區原本就在人種、宗教和文化方面完全不同:北方居民主要是阿拉伯人,多信奉伊斯蘭教,其主流文化為阿拉伯文化;南方居民主要是非洲土著黑人,多信奉非洲原始部落宗教、拜物教和基督教,主流文化為非洲傳統文化并受到西方文化的影響。在英國和埃及共管蘇丹時期 (1899-1953年),英國殖民者采取分而治之政策,在蘇丹北方和南方實行不同的行政和教育制度,加深了南北方之間的差異,為日后南方分離主義滋長埋下了種子。1953-1956年,在與英國、埃及就蘇丹獨立問題進行談判的過程中,蘇丹南方始終沒有獲得參與權和自決權,因此不承認南部地區并入蘇丹和北方統治的合法性。①Ricardo René Laremont,The Causes of W ar and the Consequences of Peacekeeping in Africa,Heinemann,Portsmouth,NH,2002,p.75.1955年即蘇丹獨立前一年,由于南方反對與北方組成一個國家,蘇丹第一次南北內戰爆發,直到 1972年才結束。1983年,因對尼邁里政府在全國推行伊斯蘭教法不滿,南方軍官約翰·加朗創立蘇丹人民解放運動 (簡稱“蘇人解”)及其武裝蘇丹人民解放軍,反抗中央政府,第二次南北內戰爆發。因未能滿足南方行使自決權、分享權力和資源及政教分離等要求,蘇丹北南和平進程屢遭挫折。2002年,蘇丹全國大會黨政府 (簡稱“全國大”)與“蘇人解”之間的和談開始取得突破性進展,至 2004年底就簽署和平協議的所有重大問題達成共識。2005年 1月 9日,蘇丹政府與“蘇人解”在內羅畢簽署《全面和平協議》(CPA),結束了長達 22年的內戰。

蘇丹南方公投是《全面和平協議》的核心內容,它是蘇丹北、南雙方謀求蘇丹南方問題政治解決的重大抉擇。兩次南北內戰持續近 40年,給蘇丹國家和戰爭雙方帶來了巨大損失,造成 200多萬人喪生、400萬人流離失所。血的教訓迫使北南雙方停止戰爭,尋求通過政治方式和平解決問題。蘇丹總統巴希爾認識到,只有與南方達成和解,蘇丹南部豐富的石油資源才能順利開采從而造福于蘇丹國家和人民。由此,蘇丹中央政府主張,以南方舉行公投、分享權力和財富及北方從南方撤軍等妥協,換取蘇丹的長期和平與發展。同時,南方“蘇人解”領導人加朗也希望,通過分享財富使南方人民得到和平紅利,建立一個以公正、平等為基礎的統一的“新蘇丹”。①Mustafa Sirri,“Garang urges‘real transformation’to succeed peace”,Sudan Tribune,May28,2005,http://www.ephrem.org/dehai_news_archive/2005/apr-may05/1074.html.(上網時間:2010年 11月 25日)

在蘇丹北南和解進程中,東非政府間發展組織(IGAD)和以美國為首的西方國家的介入起到了重要的斡旋和推動作用。由蘇丹鄰國組成的東非政府間發展組織于 1994年提出有關蘇丹和平的《原則宣言》,主張蘇丹南方人民行使自決權并通過公投決定他們未來的命運,但將蘇丹統一作為優先目標。②IGAD,Declaration of Principles,20 July 1994,http://www.c-r.org/our-work/accord/sudan/key-texts-igad-dop.php.(上網時間:2010年 11月 25日)“9·11事件”后,美國出于反恐和獲取蘇丹南方石油的考量,希望蘇丹實現和平與穩定,不斷加大對蘇丹巴希爾政權的打壓,同時對南方加朗曉以利害、勸其放下武器,從而促使蘇丹北南雙方在 2005年 1月簽署了《全面和平協議》。

蘇丹《全面和平協議》包括蘇丹北南雙方此前簽署的 8個具體協議,涉及南方自決權、權力分配、阿卜耶伊、財富分配、安全安排等方面。其中,有關南方自決權的協議即 2002年簽署的《馬查科斯協議》規定,南方將在為期 6年的過渡期結束后,于2011年 1月進行全民公投,以確定或與北方維持統一,或與蘇丹分離;在過渡期內,南方不實行伊斯蘭教法。此外,南北雙方存在爭議的阿卜耶伊地區也將單獨舉行公投,選擇并入南方或北方。

蘇丹《全面和平協議》給予南方居民自決權,為消除南北沖突的深層根源奠定了政治和法律基礎。這是蘇丹北南和平進程的階段性突破,為蘇丹最終實現北南和平迎來了曙光。

二

蘇丹地處撒哈拉以南非洲與北部非洲之間及非洲之角與薩赫勒地區之間的重要過渡地帶,扼守阿拉伯世界和基督教世界的結合部,對周邊乃至世界具有重要的地緣戰略影響。因此,國際社會尤其是非洲國家非常關注蘇丹南方公投的前景。按照《全面和平協議》,蘇丹南方公投只有兩個選項,與北方維持統一或分離。從該協議近 6年的執行情況看,公投結果為維持統一的可能性微乎其微,其根本原因首先在于蘇丹北南雙方之間矛盾是難以調和的,南方民眾沒有從統一國家中受益。蘇丹北南雙方當年簽署和平協議時均承諾使統一成為公投時有吸引力的選項,但迄今均未使之兌現。北方對此是有心無力,而南方是不作為。巴希爾總統曾表示,要將用于戰爭的預算用于南方的教育、衛生和用水等服務上,在南方修建道路、住房、醫院和學校,結果并未如愿。南方自治政府于 2005年 10月成立后,實際掌控著南方經濟社會發展和民生大計,但它執政不久就遭遇治理能力低下、腐敗成風的難題,沒有將石油財富充分用于經濟社會發展,以致重建進展緩慢,民眾頗為失望。

其次在于南方絕大多數民眾和政治、宗教領袖均支持獨立。蘇丹南北長期沖突使南方人對北方阿拉伯人主導的政府產生很深的敵意和不信任,不少南方人認為只有與蘇丹分離才能實現和平。南方主要政黨“蘇人解”內部原來一直存在主張統一與主張分離的兩種意見,前領導人加朗堅定支持統一,但他在《全面和平協議》簽署僅 6個月之后即因飛機失事遇難,其在蘇丹內部實行自治的構想也隨之而去。2010年 4月蘇丹全國大選時,“蘇人解”退出總統競選并接受大選結果。由此可以推斷,“蘇人解”的關注重點已經轉向在它看來比大選更重要的2011年公投,其目標是全力確保公投順利舉行。①王猛:“蘇丹全國大選及其影響探析”,《西亞非洲》,2010年第 8期,第 14頁。除了主要執政黨“蘇人解”外,南方自治政府中另外8個政黨也無一支持統一。此外,對南方民眾有重要影響力的宗教團體也呼吁民眾投票支持分離。2010年 7月,南方宗教聯盟發出《蘇丹宗教領導人公投倡議書》,公開呼吁南方宗教信眾在 2011年公投中投票支持獨立。提出此項倡議的南方宗教領導人包括 8個天主教堂或基督教堂的主教,以及中赤道州伊斯蘭理事會的 1名穆斯林領導人。②“Churches call for south Sudan to vote for independence”,BBC,July 13,2010,http://www.bbc.co.uk/news/10619325.(上網時間:2010年 10月 10日)

再次,盡管蘇丹巴希爾政府一直全力維護統一,但公投的結果并不以其主觀意志為轉移。面對南方選擇公投獨立的前景和國際社會要求落實《全面和平協議》的壓力,巴希爾政府的選擇余地不大,不得不接受分離。為阻止南方獨立而重開內戰既行不通,也不符合北方的利益。隨著《全面和平協議》的逐步執行,蘇丹政府已從南方撤軍,南方主要由自己的軍隊負責安全,另有聯合國駐蘇丹特派團 3萬多名維和人員協助落實《全面和平協議》,蘇丹北南雙方事實上已經在一步步走向政治分離。此時如果北方再以軍事手段強行貫徹統一的意志,將面臨重重阻力和普遍譴責。此外,更重要的是,和平在北方也已是人心所向,實現北南和平也成了北方各主要政黨、大多數民眾的共識和主要訴求。《全面和平協議》簽署以來,在達爾富爾仍然存在沖突的情況下,蘇丹經濟增勢強勁,年均增長 7%左右,民眾已從和平中受益頗多,不愿重返戰爭軌道。面對現實,蘇丹政府只能根據協議尊重南方的選擇,為南方分離做準備。巴希爾總統已公開表示,決不會把統一的選擇強加給南部民眾,愿尊重南方兄弟的選擇,要做第一個承認公投結果并與南方兄弟共同慶祝的人。③Ngor Arol Garang,“Bashir Says Choice of Sudan’s Unity not to Be Forced on Southerners”,Sudan Tribune,March 3,2010,2010,http://www.sudantribune.com/Bashir-says-choice-of-Sudan-s.html.(上網時間:2010年 11月 2日)蘇丹外長庫爾提也稱,如果蘇丹南部公投支持與蘇丹分離,蘇丹政府將接受這一結果。④王秀瓊、鄭金發:“蘇丹外長稱政府將接受公投結果”,http://news.xinhuanet.com/world/2010-10/14/c_12656648.htm.(上網時間:2010年 10月 14日)目前,在技術層面,蘇丹北南雙方都在為南方分離做準備。“全國大”與“蘇人解”正就公共財產分配、安全安排、國際和約和合作協議及獨立后在北方的南方人保留身份問題等公投后安排進行談判。

第四,美國等西方國家大都支持“蘇人解”,希望看到蘇丹南方獨立。美國在蘇丹有重要的戰略利益,故而長期關注蘇丹局勢,其對蘇丹政策的走向是影響公投問題的最主要外部因素。美國反對巴希爾政府,將其領導下的蘇丹視為敵對國家并試圖顛覆之。因此,美一方面不斷打壓巴希爾政府,將巴希爾政府領導下的蘇丹列入“支持恐怖主義國家”名單并對其實施制裁,另一方面不遺余力地支持“蘇人解”,為其提供大量援助。正是由于美國的直接介入,蘇丹北南和平進程才有了今天的局面。蘇丹《全面和平協議》簽署后,美國一直監督協議的落實,堅持將美蘇關系改善與蘇丹落實《全面和平協議》掛鉤。2009年 10月,奧巴馬政府公布對蘇丹新政策,將確保《全面和平協議》成功實施作為新政策的三個首要目標之一。⑤另外兩個目標是結束達爾富爾大屠殺和阻止蘇丹被恐怖分子用作避難所。See Colum Lynch and Mary Beth Sheridan:“In shift for Obama,U.S.settles on modulated policy for Sudan”,The Washington Post,October 17,2009.奧巴馬政府對蘇丹的新政策以“巧實力”外交理念為指導,對巴希爾政府一改以往單純打壓的做法,轉行接觸戰略,試圖通過綜合運用“壓力加激勵”手段,促使其與美合作,以推動《全面和平協議》的落實。關于南方公投的結果,國務卿希拉里·克林頓在美智庫外交關系理事會發表講話時曾指出,公投中南方選擇獨立將“不可避免”。⑥United States Department of State,“Sudan:Remarks by Secretary Clinton at the Council on Foreign Relations”,http://www.state.gov/secretary/rm/2010/09/146917.htm.(上網時間:2010年 9月 9日)這等于表明了美國政府支持蘇丹南方分離的態度。為確保南方公投如期、順利地舉行及北南和平分離,美國已提出考慮將蘇丹從“支持恐怖主義國家”名單中除名,條件是蘇丹政府履行《全面和平協議》,解決阿卜耶伊歸屬問題,如期舉行南方公投并尊重南方人民的意愿。⑦“Sudan Remarks at the United Nations Security Council Ministerial Meeting on Sudan”,All Africa,November 16,2010,http://allafrica.com/stories/201011170278.html.(上網時間:2010年 11月 17日)

此外,國際社會也希望并支持蘇丹南方如期、順利地進行公投。聯合國安理會于 2010年 11月 16日通過主席聲明,強調支持蘇丹各方按照《全面和平協議》的規定舉行公投,呼吁蘇丹各方和聯合國全體會員國尊重體現蘇丹南方和阿卜耶伊人民意愿的公投結果。非盟委員會主席讓·平表示,盡管對蘇丹南方獨立持保留態度,但如果公投正常舉行,“我們沒有其他選擇,只能尊重蘇丹人民的決定”。①“AU’s top diplomat warns against southern Sudan secession”,The New Sudan Vision,May 25,2010,http://www.newsudanvision.com/index.php?option=com_content&view=article&id=2144:austop-diplomat-warns-against-southern-sudan-secession-&catid=3:international&Itemid=10.(上網時間:2010年 10月 10日)

三

如果蘇丹南方公投順利舉行且結果是南方選擇獨立,蘇丹北方及國際社會都會接受現實,那么蘇丹南方將成為繼 1993年厄立特里亞獨立之后的非洲又一新獨立國家。這將對蘇丹北南雙方、地區鄰國乃至整個非洲產生重大而深遠的影響。

一是蘇丹南北分離將使蘇丹北方遭受多重“損失”。它將改變蘇丹的地理版圖,使蘇丹國土面積大為減少。蘇丹南方面積約 65萬平方公里,占蘇丹全國面積的 1/4。蘇丹南方獨立意味著蘇丹的這部分國土將被永久分割出去。南北分離也將損害巴希爾總統及其領導的執政黨“全國大”的權威。以巴希爾為首的“全國大”雖然表示準備授受公投結果,但如公投結果為南方獨立,仍有可能引發北方政治局勢動蕩,在蘇丹長期占居統治地位的北方穆斯林精英很難平靜地接受南方獨立。由于不滿蘇丹中央政府做出讓步、同意南方就統獨問題舉行公投,北方一些政治勢力有可能將蘇丹國家分裂的責任歸咎于“全國大”特別是巴希爾總統個人,就此尋釁滋事甚至制造暴力沖突。南北分離還可能導致蘇丹未來經濟的發展減速甚至衰退。蘇丹經濟基礎薄弱、結構單一,并且嚴重依賴外援及自然資源尤其是石油出口。近年來,借助高油價的拉動和大量石油的出口,蘇丹經濟保持快速增長。但是,由于蘇丹 82%-95%的油田都位于南部及尚未確定的南北分界線附近,南方獨立將迫使北方分割其大部分石油資源和石油收入,這將使蘇丹經濟發展失去動力。

二是南方在獨立之后可能長期面臨貧窮和不穩定。長期的南北內戰使蘇丹南方經濟遭受重創,百廢待興。《全面和平協議》執行以來,“蘇人解”政府雖已獲得至少 70億美元的石油收入,但這些財富沒有用于經濟發展和民生。盡管《全面和平協議》簽署以來蘇丹經濟增速較快,但起點低,南方尤其至今仍缺乏工業、農業、水電交通等基礎設施,經濟嚴重依賴外援。目前,外國援助支撐了南方 85%的醫療和教育服務,近 150萬人 (約占南方總人口的 18%)依靠食品援助生存。②Barney Jopson,“Sur la route de l’indépendance”,Jeune Afrique,No.2588-2589,du 15 au 28 Ao?t 2010.鑒于此,不少分析人士認為,蘇丹南方獨立后在經濟上仍將繼續依賴外援,難以實現自給自足。同時,近幾年隨著獨立目標的逐步實現,南方內部的部落沖突和政治斗爭明顯突出。2009年,南方部落沖突就造成 2500人喪生,③“Tribal violence looms over South Sudan”,http://www.newvision.co.ug/D/8/20/706657,January 10,2010.(上網時間:2010年 1月 11日)超過同年達爾富爾沖突中的死亡人數。另外,南方內部政治派系林立、軍閥割據、部族關系復雜,各種矛盾盤根錯節,公投獨立后局勢有可能更加復雜。美國國家情報總監丹尼斯·布萊爾 (Dennis Blair)就警告說,未來 5年蘇丹南部地區很可能爆發“新的大規模沖突或種族屠殺”。④Alan Boswell,“Sudan's Breakup:Can Obama Prevent Regional Conflict?”Time,September 24,2010.

三是蘇丹南北分離將會給非洲國家帶來風險,也將帶來機遇。就其風險而言,蘇丹南方獨立后一旦發生暴力沖突,勢必威脅到周邊地區和鄰國的安全、穩定。同時,蘇丹南方的獨立可能產生外溢效應,危及一些非洲國家的統一。在 1884、1885年之交的柏林會議上,歐洲殖民者不顧非洲的人文歷史、血緣地域關系,武斷地在非洲地圖上按經緯線劃分勢力范圍,把不同的部族捏合成一個國家,或把同一部族分開劃入不同國家,人為制造了種族多樣性,進而由于權利、自然資源和發展機會方面的不平等分配而引發部族沖突。非洲獨立國家的締造者們重新確認邊界和采取一黨制政治制度,以求消除分裂和沖突的威脅。非洲聯盟的前身非洲統一組織將保衛非洲各國的主權、領土完整與獨立作為宗旨之一,確定了從殖民時期繼承下來的非洲國家邊界不得改變的原則。這一原則至今基本上得到遵守,唯一例外是,1993年厄立特里亞通過全民公投從埃塞俄比亞分離后獲得獨立。如今如果蘇丹南方通過公投獲得獨立,將在一定程度上助長其他非洲國家內部的分離組織,損害非洲國家長期以來普遍遵守的上述邊界原則。一些非洲領導人對此十分擔憂。非盟委員會主席讓·平說,蘇丹南方選擇獨立“將給國內存在類似情況的所有非洲國家帶來很大問題。這一決定可能使我們再次面對許多困難,其中包括戰爭”。①“AU’s top diplomat warns against southern Sudan secession”,The New Sudan Vision,May 25,2010,http://www.newsudanvision.com/index.php?option=com_content&view=article&id=2144:austop-diplomat-warns-against-southern-sudan-secession-&catid=3:international&Itemid=10.(上網時間:2010年 10月 10日)乍得總統代比認為,它將“不可避免地產生多米諾效應”,給非洲帶來一場“災難”。②“Soudan:le référendum de tous les dangers”,BBC,23 Juillet, 2010, http://www.bbc. co. uk/french/news/story/2010/07/100723_sud_soudan.shtml.(上網時間:2010年 10月 9日)因此,非洲國家尤其是蘇丹鄰近國家密切關注蘇丹南北局勢和事態發展,還將在蘇丹南方公投后推動蘇丹北南雙方進一步執行和落實《全面和平協議》,全力保障蘇丹和平穩定,避免蘇丹內部沖突外溢。

就其機遇而言,蘇丹南方在獨立后將走上經濟社會重建之路,當中即蘊藏著巨大商機。鄰近國家占據地利甚至人和優勢,將首先從中受益。例如,蘇丹現有的煉油廠和作為出海口的蘇丹港均位于北方,蘇丹南方有意尋求替代的運輸通道出口石油,以減少對北方的依賴,這一運輸通道計劃的實施必將推動本地區的基礎設施建設。目前,蘇丹南方與肯尼亞已商定多個合作建設項目,包括蘇丹南方首府朱巴至肯尼亞海港拉穆的輸油管、朱巴至肯尼亞首都內羅畢的公路,投資估計高達 100億美元。③“Kenya and Africa’s latest independent state-South Sudan”,Somaliland Press,June 6,2010,http://somalilandpress.com/kenyaand-africa%E2%80%99s-latest-independent-state%E2%80%93-south-sudan-16187.(上網時間:2010年 6月 7日)如果這些項目順利開工,將有助于肯尼亞改善基礎設施并創造大量就業機會。此外,蘇丹南方幾乎沒有工業和農業,食品等消費品均需進口,其選擇獨立后將成為鄰近國家一個巨大的銷售市場。《全面和平協議》簽署以來,蘇丹南方與烏干達的經濟貿易關系迅速發展,已成為烏干達產品最大的進口方。烏計劃在兩國邊境地區的城鎮及朱巴修建市場,以進一步擴大出口。④“South Sudan becoming significant trading partner-Uganda envoy”,AllAfrica,October 20,2010,http://allafrica.com/stories/201010220920.html(上網時間:2010年 10月 22日)

最后,蘇丹南方獨立對中國與蘇丹的傳統友好關系不會造成嚴重沖擊,但中國對蘇丹政策將會根據形勢做出一定調整。中蘇友好關系經歷了半個世紀的洗禮,目前已發展成全面合作、互惠互利、成熟的伙伴關系,在經貿尤其是石油領域的合作十分密切。中國在蘇有大量投資,還有很多工人在蘇丹工作和生活,而且中國一直致力于維護蘇丹的和平、穩定與發展,支持蘇丹北南雙方貫徹和落實《全面和平協議》。蘇丹南方獨立后中國與蘇丹北方之間的政治友誼與經濟合作還將繼續。同時,近幾年,中國日益重視與蘇丹南方自治政府和南方人民發展各方面的關系。中國在蘇丹南方設立了總領事館,積極參與南方重建與發展,在南方興建道路橋梁等基礎設施和提供打井、供水等人道主義援助,不少企業還在非常艱苦的條件下到蘇丹南方投資、辦廠,既幫助南方人民解決基本生活困難,也為南方經濟發展打基礎。目前,中國已成為蘇丹南方最大的投資來源國。蘇丹南方獨立后,中國與其關系將有新的發展。日前,南方執政黨“蘇人解”總書記、蘇南方自治政府和平與《全面和平協議》執行事務部長巴甘表示,不管 2011年公投結果如何,中國在南部蘇丹的數十億美元投資都將受到保護。他認為中國與南部蘇丹的關系“非常好”,南部蘇丹歡迎更多來自中國的投資。⑤“南部蘇丹稱將保護中國投資”,BBC,2010年 10月 16日,http://www.bbc.co.uk/zhongwen/simp/world/2010/10/101016_south_sudan_china_oil.shtml.(上網時間:2010年 10月 17日)此外,蘇南方自治政府第一副主席米夏爾在會見中國駐朱巴總領事張清洋時強調說,中國增加對南部蘇丹的投資十分重要,“中國應當為南部蘇丹可能獨立做準備,中國與南方應在政府和政黨層面加強對話,以提升公投后雙方的經濟關系”。⑥“China should prepare for possible South Sudan independence–Machar”,Sudan Tribune,September 17,2010,http://www.sudantribune.com/China-should-prepare-for-possible.html..(上網時間:2010年 9月 18日)○

(責任編輯:黃昭宇)

[作者介紹]余文勝,中國現代國際關系研究院亞非所副研究員,主要研究非洲政治、安全及美國對非洲政策。