中國參與能源國際組織的現狀及前景＊

徐 瑩

中國參與能源國際組織的現狀及前景＊

徐 瑩

中國參與能源國際組織的歷程開始于中國在聯合國的合法席位恢復之時,迄今歷時 40年,而雙方關系的發展期和勃興期則是近 20年的事。中國參與能源國際組織的特點集中表現為重視對話型組織的溝通平臺作用,對不同類型的組織分別采取實質合作或務實接觸的政策,促進周邊區域能源合作的多維發展等幾個方面。展望未來,中國與能源國際組織的互動將保持原有的基本合作方式,但合作對象會進一步增加、合作形式會進一步創新、合作議程將實現新的突破。

中國 能源國際組織 能源國際合作 對外經濟合作

作為世界矚目的新興能源消費和進口大國,中國在當下甚或今后相當長的時間之內都將面臨極其嚴峻的能源形勢。如何通過與能源國際組織之間的積極互動,在權力均衡的既有國際能源格局中占據應有位置,已成為中國能源戰略必須思考和回答的問題。為此,本文擬考察中國與世界各主要能源國際組織之間的互動關系,總結中國參與活動的特點,展望雙方互動的未來走向,以助于中國同這些組織之間的良性互動,進而為多元并存的中國與其他國際行為體創造互利共贏的新機會。

一

歷史地看,中國參與能源國際組織的歷程大體上可以分為三個階段。第一階段是從 1971年中國恢復在聯合國的席位到 20世紀 80年代末期,這是中國參與能源國際組織的起步期。中國積極參與聯合國及其下屬機構如聯合國貿發會議、聯合國開發計劃署、聯合國環境署、聯合國氣候變化框架公約秘書處中涉及能源議程的所有活動,同時全面加入歷史悠久、機制健全并具有高度國際聲望的專門性非政府類國際能源組織。在恢復聯合國席位之初,中國對于聯合國各能源議程的一般性參與很大程度上還只是一種熟悉多邊國際規制的過程;在改革開放初期,中國加入了世界能源理事會、世界石油大會等專門性非政府類能源組織,為當時蓄勢待發的經濟建設開啟了了解國際能源形勢和獲取世界先進能源信息的大門。從那時起,中國一直與這些組織保持頻繁的互動,其中與世界石油大會的互動頻率最高,或組團定期參會,或承辦會議及其分支論壇。

第二階段是從 1990年至 2000年,這是中國與能源國際組織關系的發展期。在這個階段,中國開始啟動區域多邊能源合作,如積極參與亞太經濟合作組織(APEC)能源工作組和中亞區域合作能源協調委員會的活動;并開始與同盟型能源國際組織進行接觸 (如國際能源機構,以下稱 IEA①1996年中國與之簽署《關于在能源領域里進行合作的政策性諒解備忘錄》,并以非成員國身份保持互動。),嘗試與此類組織 (如歐盟)展開實質性能源合作。作為區域多邊能源合作的典范機構,APEC能源工作組是這一階段中國參與程度最高的區域能源機制。據統計,中國除全面參與該能源工作組下屬四個專家小組組織的活動外,還 3次承辦 APEC能源工作組大會,并 10次組織承辦了其下屬專家小組會議及研討會。在與同盟型組織的互動方面,中國與歐盟的能源合作在 1985年簽署的《中歐伙伴與合作關系協定》中即已涉及,而 1994年中歐商定召開的“中國—歐盟能源合作大會”則對雙方的能源合作做出了具體安排。這是雙方在能源層面最大規模、最高級別的會議,迄今已成功舉辦 8次。目前中歐能源合作議程中有多個新項目正在實施當中。

第三階段是從 2001年至今,這是中國與能源國際組織關系的勃興期,也是中國能源多邊國際合作最活躍的時期。中國通過加入或接觸的方式先后與13個重要能源國際組織建立聯系,以前所未有的熱情和力度全面開啟了中國的多邊能源合作。這期間,中國將重點放在區域多邊能源合作的拓展上。中國積極參與湄公河區域合作電力工作組和東盟10+3的能源活動,縱深推進區域能源合作;參與草創上海合作組織“能源合作國家間專門工作組”,并啟動“中阿能源合作大會”,實現區域多邊能源合作的橫向拓展。同時,中國陸續與重要的同盟型組織(如 OPEC、東盟、阿拉伯國家聯盟、五國能源部長會)、協作性組織 (如八國集團)、協調型組織 (如世界能源憲章代表大會、海灣阿拉伯國家合作委員會)以及對話型組織 (國際能源論壇)開啟了能源對話,或與它們共同舉辦能源大會。其中,中國對八國集團和海合會的參與規格最高。中國國家主席胡錦濤多次應邀參加八國集團會議,國家副主席習近平則多次會見海合會秘書長,這些都為促成中國與這兩個組織在能源領域的進一步對話或合作定下了基調。此外,中國積極發起創立或加入多個關涉節能減排和新能源開發的清潔發展國際機制,如亞太清潔發展和氣候新伙伴計劃、甲烷市場化伙伴及國際熱核聚變計劃。中國是前兩個機制的發起國之一,目前還擔任了亞太清潔發展計劃下設兩個工作組的聯合主席,迄今 6次舉辦該計劃下的工作組會議,參與了 80余個項目 (其中包括 8個旗艦項目)。2007年,中國分別于同年 8月和 11月在廣州、10月在西安承辦了清潔化石能源專家小組有關信息分享、煤氣利用和和諧可持續燃煤發電方面的研討會,①APEC EWG/Expert Group on Clean Fossil Energy,“Events Calendar”,http://www.egcfe.ewg.apec.org/events.htm.(上網時間 :2010年 10月 20日)積極為APEC成員間的能源合作搭建平臺。

二

從 40年來中國參與能源國際組織的歷程中可以發現,中國與能源國際組織的互動是從對話型能源組織切入,以典型的區域能源機制 (APEC)和重要同盟型能源組織 (歐盟)為突破,深化區域合作,同時與世界各能源國際組織均建立并加強聯系,進而積極推動自身與清潔發展類能源國際組織合作的過程。第二階段和第三階段中國與能源國際組織的互動尤其遵循了中國外交戰略的大方向,即“穩定周邊,立足亞太,面向世界”。由此,中國參與能源國際組織的實踐體現出以下幾個明顯特點。

第一,重視對話型組織的溝通平臺和信息分享作用。對話型能源組織雖然難以涉及實質性的能源合作,卻是中國與各能源生產國之間增進理解、與各能源消費國之間加強協作的重要溝通平臺和信息分享管道。目前,中國最為重視的兩大對話型組織是國際能源論壇和世界石油大會。國際能源論壇是世界上唯一能將全球主要石油生產國和消費國以及重量級的能源國際組織匯聚到一起的能源論壇,中國自 2000年起就開始積極參加該論壇及其相關會議。世界石油大會則是世界公認的權威性石油科技和石油資源管理論壇。中國為該組織的副理事國,多次組織承辦大會、地區會議,聯合舉辦專題研討會、石油天然氣論壇、展覽會等。通過這些形式的互動,中國可以及時了解世界能源發展動態,宣傳自身的能源戰略,增強能源供求狀況的透明度,還可及時表達自身的利益訴求,從而為保障國家能源供應安全營造良好的政治輿論環境。

第二,與同盟型組織或進行實質性合作或保持務實接觸。同盟型組織里集中了多個曾對世界政治、經濟格局產生重要影響的機構,如 IEA、OPEC、歐盟等。對于這些影響力已然下降但依然是“重量級”的同盟型能源組織,中國從戰略高度選擇了兩條合作路徑,即繼續鞏固和推進與歐盟的實質性能源合作,并努力與 IEA等組織保持較為頻密的務實對話和接觸。在中歐合作方面,當 2003年啟動的中歐能源環境項目尚未完成之時,中歐雙方就于2008、2009和 2010年分別啟動了 10個新的能源合作項目,①Delegation of the European Union to China,“List of Projects”,http://ec.europa.eu/delegations/china/projects/list_of_projects/projects_en.htm.(上網時間:2010年 10月 23日)保持了雙方實質性能源合作的連續性。在與 IEA的互動中,中國選擇了務實接觸的合作方式。近年來,雙方的互動涉及到高端訪問、能源研討和能源技術協議簽署等多個方面。除了自 2003年以來幾乎每年共辦能源研討會之外,中國與 IEA還簽署了涉及能源終端技術、核能、可再生能源以及化石燃料的能源合作協議。這些在能源技術領域的合作有利于中國掌握能源發展的前沿動向、提高自身能源政策決策的科學性,也能提升雙方之間的互信。

第三,立足周邊能源合作,促進多維能源合作的發展。近 20年來,中國能源戰略的一項關鍵內容,就是與周邊和區域內國家廣泛開展區域多邊能源合作。目前,中國與周邊和區域內國家的能源合作已經囊括了 8個能源合作機制。其中,中國首先參與APEC能源工作組和中亞區域合作能源行業協調委員會,開啟自己的區域能源合作步伐;其后,通過與湄公河區域電力合作、東盟 10+3和上合組織等能源合作機制的互動,將縱深推進并細化區域能源合作;再將區域能源合作橫向拓展至以阿拉伯聯盟和海合會為代表的海灣國家及阿拉伯國家。目前,中國已搭建起一個較為全面的區域能源合作架構。

中國所參與的區域多邊能源合作具有明顯的多維特點,這種合作覆蓋了從能源基礎設施建設到清潔能源的合作開發,再到能源技術信息共享等多個方面。目前,中方參與的中亞區域合作能源協調委員會和湄公河區域合作電力工作組都涉及能源基礎設施建設,包括建設重要的交通走廊、電信骨干網、加大電力聯網與電力投資。在清潔能源研發與合作方面,中國參與的“亞太清潔發展和氣候變化新伙伴關系計劃”對于中國掌握節能方面的技術發展動向、獲取可再生能源的相關信息具有重要意義。在能源技術與能源信息共享方面,中國通過 APEC能源工作組參與到國際能源論壇的聯合石油數據計劃(JOD I)當中,同來自歐盟、IEA、OPEC和拉丁美洲能源組織等 96個國家共同分享石油數據。②Asia Pacific Energy Research Center,Understanding International Energy Initiatives In theAPEC Region,Japan:Asia Pacific Energy Research Center,2007,pp.63-73.

三

在當下以及可以預見的未來,由于極端嚴峻的能源安全形勢和“石油 -美元”霸權的制度性綁架,中國在與能源國際組織的合作中將長期面對巨大的現實壓力。未來中國與能源國際組織互動的幾個核心目標必然是,在新能源安全觀的指導下,確保自身穩定的能源供應,同時努力探索和參與建構新的全球能源治理格局,以低碳發展逐步擺脫對化石能源的根本依賴。為此,中國未來在與能源國際組織的互動將保持原有的基本合作方式,但會在合作對象、合作模式以及合作議程等方面不斷實現新的突破。

第一,合作方式趨穩:以對話開啟項目,用項目推進對話。過去 40年,中國與能源國際組織的互動一直堅持對話與項目合作相結合的方式。這種對話-項目合作相輔相成的方式將會一直持續下去。對話盡管無法替代實質性合作,卻是任何合作關系的開啟和逐步深化都無法繞過的關鍵環節。拋開純粹的對話型能源組織不談,只要特定的多邊能源合作不是長期停留在對話層面,而有后續的項目合作跟進,那么這種對話的存在就有相當意義,而項目合作本身反過來又會極大地加深各方相互理解,從而推進更深層次對話的開啟,并謀定未來更廣泛而精確的項目布局。中國過去與能源國際組織之間關系的啟動,無論是在地區層面還是全球層面,無不依賴對話的先行。在全球層面,以中歐能源合作為例,“中國 -歐盟能源合作大會”是中歐之間最早啟動的行業內對話,它為中歐能源合作的機制化建設奠定了基礎,同時也為后來開啟的“中歐能源環境項目”做足了準備。而此后每兩到三年召開的合作大會更是為后來的中歐煤炭利用近零排放 (NZEC)合作項目及中歐清潔能源中心等多個項目的開啟和實施起到了穿針引線作用。在區域多邊能源合作中,中國較為廣泛和深入地參與了 APEC能源工作組、湄公河區域合作電力工作組、上合組織和亞太清潔發展和氣候伙伴關系計劃等組織的大量能源項目,其合作方式凸顯了一種更為游刃有余、以項目帶動對話、依托項目引導對話的趨勢。總之,這種對話和項目互為依托、相互推進的合作方式始終會是未來中國與能源國際組織互動的基本方式。

第二,合作對象拓展:指向清潔發展組織并兼顧非政府類行業能源組織。如果說五年之前,中國對國際能源多邊合作的參與還不能稱之為廣泛,那么近幾年來,中國有效填補了與海灣地區各能源組織的多邊合作空白,并同時啟動對清潔發展類能源組織的參與,將全球層面、區域層面乃至次區域層面的幾乎所有重要的能源國際組織全部納入合作范圍,從而在多邊能源合作對象的拓展方面初見成效。隨著“節能減排、低碳發展”逐漸成為全球共識,旨在促進清潔發展的各類能源國際組織也在地區和全球層面開始大量涌現。而中國目前主要參與的清潔發展類能源組織僅有甲烷市場化伙伴計劃、亞太清潔發展和氣候新伙伴計劃兩個。顯然,中國未來在該領域拓展合作對象的潛力巨大。此外,一個更為值得關注的現象是,近些年來組建的一些非政府類國際能源組織,因為將關注重點放在了可持續發展和能源資源信息透明等方面,其全球影響力不斷加大,也需要與中國進行能源合作。比如,采掘業透明度舉措(EITI)就是此類組織的一個重要代表。采掘業透明度舉措 2002年成立,目前已經得到了世界銀行和國際貨幣基金組織等國際金融機構以及聯合國、歐盟、非盟等政府間國際組織和很多西方油氣與礦產公司的認可,其業內影響力顯著增強。截至2010年 12月,該組織除了 5個正式簽字加入的成員國之外,還有 27個承諾未來加入其中的候選國家。該組織為資源國設立的推動資源開發走向公開和透明的 12條原則和 6個標準,也很有可能逐步成為被廣泛認可的商業規則。①EITI,“The EITI Principles and Criteria”,http://eiti.org/eiti/principles;EITI,“EITI Countries”,http://eiti.org/implementingcountries.(上網時間:2010年 11月 10日)中國有必要及時跟蹤并仔細研判此類組織的運作規范和影響,以確定未來與之互動所要遵循的相應原則和具體策略。

第三,合作模式創新:與 IEA探索最佳互動模式。擁有大量戰略石油儲備的 IEA,因其在短時期內可以改變世界石油市場供求格局的能力而在能源國際組織中一直占據翹楚地位。事實上,IEA也是中國極為重視的“重量級”能源國際組織。然而,中國作為新興能源消費大國始終置身 IEA之外,這使IEA在全球能源治理中的重要性和有效性大打折扣。近年來,IEA高官頻繁造訪中國,并多次在公開場合表達對中國加入其中的期待。這說明,IEA迫切希望將中國納入其多邊能源框架,從而加強 IEA對全球能源治理的掌控能力,進而加重其在世界能源利益博弈中的砝碼。因此,未來如何把握與 IEA的關系,是中國在與能源國際組織互動中無法回避的重要問題。作為回應,中國過去一直在加強與IEA的互動,但沒有貿然加入。中國至少在現階段并不認同 IEA對全球能源治理格局所做的安排。暫且不論戰略石油儲備未達至 90天的量和身為發展中大國而非經合組織成員,單就 IEA中所謂“民主國家”成員對中國真正的戰略意圖這一點,就足以令中國三思而后行。2010年 7月,IEA首席經濟學家法提赫·比羅爾在接受美國潔凈天空電視臺采訪時,透露出“2009年中國超過美國成為世界第一大能源消耗國”的信息,卻只字未提“人均”這一概念。②Tyler Suiters,“CS Sunday:Ministerial”,Clean Skies News,http://www.cleanskies.com/videos/clean-skies-sunday-07-25-10.(上網時間:2010年 11月 5日)在 2010年底的坎昆氣候會議召開前透露這樣的信息,難免有挾“中國能源責任論”向中國施壓之嫌。在可以預見的未來,面對國內經濟發展的現實需要和國際輿論噪音的壓力,中國只可能選擇以非成員國身份與 IEA這個西方國家主導的能源國際機制進行務實接觸,進而嘗試與 IEA在合作模式上的可能創新。

第四,合作議程側重:清潔發展將被作為未來中國參與多邊能源合作的首要議程。化石能源必然走向枯竭的宿命及其大規模低效開發所導致的巨大資源浪費與污染,將“多煤、貧油、少氣”的中國逼入了能源短缺和環境惡化的“死胡同”。對于中國而言,“置之死地而后生”的唯一選擇就是走低碳發展之路。近些年來,中國在與幾乎所有能源國際組織的互動中,都涉及了節能降耗和合作開發新能源及可再生能源環節。③其中,中歐能源合作自始至終都以清潔發展為其核心內容。中國在清潔發展方面正在以前所未有的積極姿態全方位地融入到了國際機制之中,從承擔 APEC能源工作組下設的清潔化石能源專家組、能效與節約專家組、新能源與可再生能源技術專家組的各項工作,到積極參與東盟 10+3能源高官會下設的可再生能源與能效論壇;從與歐盟在太陽能、風能及生物質能源研發方面的深入交流,再到與 IEA涉及淘汰低效照明和煤礦瓦斯抽采利用的技術研討;從亞太清潔計劃項目中的電廠效率提升、水泥設備節能、太陽能光伏發電,到甲烷市場化伙伴計劃中的逃逸甲烷捕捉,等等,不勝枚舉。因此,利用這一系列多邊能源合作,中國在清潔發展方面積累了寶貴的經驗。加上中國對清潔發展的高度重視和中國巨大的市場潛力和規模經濟效應,在未來中國與能源國際組織的互動議程中,關涉清潔發展的技術合作一定會上升至首要位置。為了降低重復投資的研發成本,消除因不同技術路徑可能造成的市場沖突,中國也將充分利用國際能源機制在清潔發展前沿技術方面所提供的合作平臺,推動世界能源格局從對傳統化石能源的過渡依賴,逐漸轉向對新能源和可再生能源的利用。IEA在其最新推出的《世界能源展望》中就肯定了中國在低碳能源技術發展上的巨大推手作用,并且預言中國將在“風能、太陽能、核能和高階煤”等清潔和可再生能源利用上發揮全球領軍作用。①Clifford Krauss,“In Global Forecast,China Looms Large as Energy User and Maker of Green Power”,The New York Times,Nov.10th,2010,p.B3;IEA,“Executive Summary”,World Energy Outlook 2010,Paris:OECD/IEA,2010,pp.46-51.

在可以預見的未來,在立足周邊能源合作的基礎上,中國與各類能源國際組織之間富有質量的互動將會進一步增加。這不等于說中國在多邊能源合作方面僅限于在現有全球能源治理格局中亦步亦趨。中國還將在發起和培育新的國際能源多邊合作機制方面推陳出新,進而發揮新的更大作用。○

(責任編輯:黃昭宇)

徐瑩,中國人民大學國際關系學院副教授,主要從事國際組織、中國外交研究。

＊ 本文系中國人民大學明德品牌計劃項目 (編號為10XN1005)和教育部重大攻關課題《低碳經濟若干重大問題研究》(編號 09JZD0020)的階段性成果。