張炳淳

在OECD國家的生態稅制中,德國的《廢水納稅法》是最典型和最完善的,其對我國的生態文明背景下的稅制的完善有一定的啟示,對我國將構建的環境稅制有一定的借鑒意義。

一、德國《廢水納稅法》 簡介

為了防治水污染,保護水環境,合理開發利用水資源,維護水生態系統的平衡,1994年11月3日,德國根據《水管理法》頒布了《廢水納稅法》,并順應生態環境狀況的變化在1998年8月25日對《廢水納稅法》進行了修改。其廢水納稅法所規定的主要內容包括:

1.征稅范圍:德國廢水稅的征稅范圍是所排放的廢水。這里所述的廢水主要是指臟水,具體包括:⑴各種生活及生產污水。主要是由家庭、商業、農業或者其他用途產生的,其水的性質發生變化或者在干熱天氣流在一起的水(臟水);⑵臟雨水。主要是從建筑上和固定的面積中(如院落等)流來或者集聚起來的雨水 ;⑶廢物集聚的液體。包括從處理、儲存和堆放的設備釋放并集聚起來的液體也被視為臟水。

2.納稅人:德國廢水稅的納稅人是排放廢水的排放者 。但具體包括:⑴公共法人團體。每天排放少于8立方米的家庭污水和類似污水的排放者由州定為公共法人團體,負有納稅義務。⑵如果水域的污水在河流污水凈化設備中凈化,河流污水凈化設備的經營者作為排放者負有納稅義務。

3.納稅依據和評估基礎:德國廢水稅按廢水中的有害單位計算征收,即以廢水中存在的氧化物、磷、氮、有機鹵化物、金屬汞、鉻、鎘、鎳、鉛、銅和它的化合物以及廢水對魚的毒性為基礎進行征稅。

(1)如果水域的污水在河流污水 凈化設備中凈化后而排入自然水域的,納稅視河流污水凈化設備中水的有害單位的數量而定。但在確定廢水的有害單位時,德國《廢水納稅法》明確規定了對廢水排放通知(許可)的調查程序,并在此基礎上確定納稅的具體依據,具體規定有:①州可以規定廢水在凈化池中進行直接清理后,其有害性不計算在內;②按照廢水排放的通知 (許可),在進行有害物的有害單位數量調查時,計算時不包括被污染雨水和少量排放的家庭污水;③如果廢水排放的通知(許可)包括對有害物或者有害物群各個時期的監測值,納稅按最長的時間的監測值計算。如果廢水中的有害物和有害物群沒有超過當地所規定的界限值,那么可以不考慮監測值。同時,當調查有害物的濃度或者年的有害單位數量沒有超過設備 中釋放出來的界限值時,或者稀釋因子不多于二個時,評價有害性不包括被污染雨水和少量排放家庭污水。④如果證明從水域直接提取的水在使用前已經有了法律規定的毒性,根據納稅義務人的申請,則要對該有害物和有害物群的預期后果進行評估,要把估計的預期后果計算在納稅范圍內;在依據稅法的水域監測范圍內,要通過國家的或者國家認可的部門檢查是否遵守廢水排放的通知(許可)。如果納稅是建立在廢水納稅的基礎上的監測,在稅金確定期沒有遵守監測值的,則要提高納稅的有害單位數量,提高按百分比以超過最高值測定的單個值計算。如果有一次沒有遵守監測值,那么按有害單位提高50%計算納稅,如果多次沒有遵守監測值,按有害單位提高100%計算納稅。

(2)對公共排水道排放的雨水的有害數量,總計按接通居民數的20%計算。如果來自固定面積的雨水不是由公共排水道排放,固定面積大于1公頃時,要以每公頃18個有害單位來計算納稅。可以按排水道接通的居民數或者雨水降落的固定面積的大小進行估算。州可以規定在那種前提下排放被污染雨水完全或者部分免稅。

(3)公共法人團體對少量的家庭污水 和類似污水負有納稅義務。只要州沒有作出其他規定,家庭污水和類似污水的有害單位數量,按沒有與排水道接通的居民數量的一半計算,如果沒有調查居民的數量,可以進行估計。

州可以規定在何種前提下排放污水不納稅。當廢水處理設備的建立符合一般公認技術規則,并且確保按規則進行淤泥清除時,排放不納稅。

4.稅率。德國廢水稅從1981年開始征收,各年的稅率各不相同,并在逐漸提高,至1997年,每個有害單位的一年納稅率為70馬克。至1999年,除雨水和少量排放外,不可避免的有害單位納稅率要減免一半。

5.納稅義務的例外:下列排放沒有納稅義務:

(1)使用前從水域提取的臟水,除了提取時有依據本法的有害性之外,不能證明有依據本法的其他有害性;

(2)開采礦物原料形成的表層水域臟水,這些水只用于清洗提取的產品,不含其他有害物,并保證沒有有害物進入水域;

(3)水運輸工具同時產生的臟水;

(4)三公頃固定大小面積和鐵路的雨水,沒有由公共排水道排走時。

另外,州可以規定把廢水排入地下層,在地下層的地下水由于其自然特性,而不適合用傳統的水凈化方式提取飲用水,這時廢水排入此地下層部分沒有納稅義務;如果建立和擴大廢水處理設備有可能減少20%以上有害物或者有害物群,并減少排入水量的總的有害物,對建立和擴大廢水處理設備的費用,可以同設備投入使用前3年為排放所欠的稅款一起結算,如稅款已經繳納,可以要求退回,但不能要求償還利息,如果設備沒有投入使用,或者不能達到減少20%以上有害物或者有害物群,稅率要提高。

6.申報。納稅義務人必須按年計算廢水的有害單位,并向主管部門提供與此有關的材料,如果納稅義務人不履行該義務,則可由主管部門對應納稅的廢水有害單位進行估計。

7.稅款的使用。廢水稅的收入,應用于保持和改善水域資源的措施。具體可用于:建立廢水處理設備;建立雨水回收池和雨水凈化設施;在攔水壩、湖和湖岸邊建立環形接收渠道,建立清除污水的總收集設備;建立清除淤泥的設備;采取觀察和改善水域資源的措施,如提高雨水低水位和增加氧氣含量;設備的研究和開發,改善水域資源;為廢水處理設施和其他保護和改善水域資源的設備培訓企業人員。

二、對德國廢水稅的評價

德國廢水稅在世界上具有一定的代表性,是較典型的水污染稅。從目前各國對水生態環境保護的手段而言,德國的廢水稅無疑是一種獨具特色的有效的經濟刺激型法律手段。

1.德國廢水稅是對水污染物所開征的綜合性排污稅。德國廢水稅按照廢水排放者所排放的廢水的有害單位進行征收,類似于我國排污費中的污水排污費按污染當量這一綜合指標加以收費,是對水污染物的綜合征收。

2.征收考慮到現實可能性。《廢水納稅法》第3條明確規定在對廢水稅的納稅依據:有害性的評估時,要求對測量廢水處理設備所排放廢水的有害性要與當時的科學技術水平相符合,其目的是為了簡化審理程序,或者是為了減少在確定有害性時所需的人力物力上的浪費。這說明了稅法考慮了征收中的現實可能性和征收中的成本問題。在現實性方面考慮到對廢水有害性的監測和評估問題,并在此基礎上給定了嚴格的評估機制,使法律極具操作性。

3.給予州一級的地方政府最大的征收、減免權,這符合生態環境保護的地域特點。聯邦政府將稅權下放給州一級,在廢水納稅法中規定的非常明確。第一,明確規定該稅由州進行征收,確定了這一稅種的地方稅性質;第二,在該稅的征收范圍上州有最大的確定權,可以規定那些情況征稅,那些情況不征收,使地方政府由較大的稅權;第三,明確了州的稅收減免權;第四,確立了稅款在州一級的使用權。

4.以水凈化和節水為目的,并實行專款專用,使該稅具有目的稅的特征。這主要表現在,首先,對廢水的凈化設定了一定的有效性刺激。規定有害物減少到一定數量后,給予相應稅收減免,如果建立和擴大廢水處理設備但不能達到減少至少20%有害物或者有害物群時,稅負要提高。其次明確廢水稅的收入,應用于保持和改善水域資源的措施,如建立廢水處理設備,建立雨水回收池和雨水凈化設施,在水壩、湖和湖岸邊建立環形接收渠道,建立清除污水的總收集設備等。這些規定強化了對污染源積極主動改善生態環境,防治環境污染的引導功能。

5.采用靈活的稅率機制。該稅實行較靈活的稅率機制,根據廢水排放及其監測值,通貨膨脹等因素按年對稅率進行調整,使稅收順應了經濟社會的變化,適應了生態環境狀況的變化。

6.將農業作為征稅行業。對農業廢棄物征稅,使生態稅的范圍由工業環節向農業、消費環節擴張,由點源污染物向面源污染物的征收擴張,這是德國污水稅的一大特點。但在德國為保護農業和林業這種傳統產業和弱勢產業,防止廢水排放稅限制農業和林業的發展,如因此導致農業和林業經營者收入的減少,須由各州政府進行“利益衡平補償”。

7.注重法律之間的配套銜接和系統性。首先,該稅法的制定依據是《水管理法》,明確了制定的上位法依據;其次,從該稅法的條款中可以明確看出,《廢水納稅法》與水保護法、稅法的配套和銜接,如在《廢水納稅法》第14條明確有關處罰和罰款應適用統一的稅收管理法律規定;在對排放標準及監測明確規定應遵守《水管理法》的規定。這樣有利于稅法內部的統一和配套,同時也有利于稅法與環境法之間的協調和統一,為法律的順利貫徹執行創造了條件。

(作者單位:西北政法大學經濟法學院)