新形勢下區域基礎設施運營模式探討

馮馳 張穎 （天津市宏亞工程咨詢有限公司 天津300384）

新形勢下區域基礎設施運營模式探討

馮馳 張穎 （天津市宏亞工程咨詢有限公司 天津300384）

城市經營理念將是未來區域基礎設施建設運營的主要原則。依據城市經營的理念，對基礎設施的特性進行分析，并依據市場經濟的特點，明確政府和企業各自的職能，對區域管理模式提出具體的執行框架。

基礎設施 城市經營 政企分開 運營管理

城市是現代社會運行的核心和主體。21世紀的世界是城市化的世界，全世界將有60%左右的人口居住在城市。在發達國家，城市人口比重占70%以上。

隨著城市社會的到來，一個以城市為核心的區域體系將逐漸形成，在市場經濟的作用下，區域之間逐步形成一種又聯合又競爭的發展態勢，區域管理因此將發生重大轉型，城市與區域管理將成為國民經濟管理的核心環節。

1 基礎設施投資建設管理面臨的問題

城市化的快速發展對基礎設施提出了更高的要求；全球化和城市競爭加劇是改善基礎設施的外在壓力；日益增長的社會需求是改善基礎設施的內在動力；城市建設資金的長期短缺是城市經營最直接的動力；建設效率低下是困擾基礎設施建設的長期問題；管理不利是阻礙基礎設施發展的重要問題。

2 基礎設施管理發展趨勢

城市是特殊的大型國有資產，要根據市場經濟原則和世界城市管理經驗，開放城市基礎設施建設市場與運營市場，建立城市公用服務市場體系，大力推進城市公用設施管養和服務的市場化、產業化、專業化、社會化進程，實現城市這塊特殊的國有資產的保值與增值。

2.1 城市經營的概述

城市經營是對城市中土地等自然資本，道路、橋梁等人力作用資本，以及道路、橋梁、廣場冠名權等相關延伸資本進行集聚、重組和市場營運，以達到在改善和發展城市基礎設施和環境建設的同時，提高城市自身的價值和競爭力，滿足人民群眾的物質文化需要，使城市發展納入可持續發展軌道的目的。

2.2 城市經營的意義

城市經營是現代城市發展理念的創新：第一，城市經營能有效地聚集大量資金；第二，城市經營可以進一步改善投資環境；第三，城市經營有利于正確把握資產存量和增量的關系。

經營城市是破解資金制約瓶頸的有效途徑。經營城市可以充分挖掘城市資源潛力，吸納社會資金投入，解決長期以來城市建設資金投入不足，來源單一，渠道狹窄等問題，從而實現城市資源的有效開發利用，推動城市建設持續健康發展。

城市經營是市場經濟發展的必然選擇。在市場經濟條件下，卓有成效的城市經營對加快經濟發展發揮著前所未有的重要作用，并直接影響著城鎮化的進程和水平。當前，城市建設正處于加快發展的關鍵時期，只有運用市場經濟手段，建立和完善經營體制，合理整合城市資源，有效聚集城市資本，搞好城市經營，建立起資金投入的良性循環機制，才能更好地推進城市建設。

2.3 城市經營需要解決的矛盾

城市經營需要城市政府自身變革與現有城市政府管理模式之間的矛盾；城市經營的投資強度與可利用資源相對稀缺之間的矛盾；城市經營戰略的趨同性與城市特色個性之間的矛盾；城市之間相互作用性與城市政府經營能力與范圍有限性之間的矛盾。

2.4 城市經營的關鍵要素

2.4.1 強化政府主導地位 經營城市是一個多層面、綜合性的系統工程，政府必須充分發揮在城市經營中的主導作用，保證城市經營沿著正確的方向健康發展。

2.4.2 明確城市經營主體 城市政府雖然在城市經營中處于主導地位，但并不能把政府看作唯一的經營主體。城市經營的主體，要從單一的城市政府向城市民眾，特別是企業、社會法人、社會團體擴展。正因為這樣，城市要從過去的“管制”逐漸轉向“管治”。因為“管治”包含了所有市民、社會團體、企業共同為城市的可持續發展做出貢獻，城市政府充當聯絡人、設計師和倡導者的角色。真正意義上的城市經營，應該是政府適應市場經濟條件，從過去壟斷而又無力做到或者不該做的一些投資和經營領域中退出來，交由市場去配置、去完成，城市經營既有政府行為，也有市場行為。

2.4.3 建立城市經營長效運行機制 一是加強和完善有關政策，盡快使城市經營走上制度化、規范化、法制化的軌道；二是要保持政策的穩定性和連續性，防止出現人為等不穩定因素帶來的經營風險；三是要維護規劃的嚴肅性，嚴格按照規劃的要求經營城市。

2.4.4 努力改善城市經營環境 一是加大宣傳力度，提高服務水平，營造良好的城市經營氛圍；二是適時調整城市行政區劃，改革城市管理體制，統一城市經營政策，明確城市管理與經營的權利和義務，加快城市經營步伐；三是讓投資者自由參與城市經營，堅持政策從寬、手續從簡、服務從優的原則，吸引投資者進行城市經營。

3 區域基礎設施的分類

城市管理有廣義和狹義之分。廣義的城市管理是指“對城市中人的因素和物的因素進行整體管理?！睆膬热菘矗F代城市管理是一個非常復雜的系統工程，它包括城市自然管理、城市經濟管理、城市社會管理和城市建設管理4個方面。狹義的城市管理是指對城市公共空間和公共設施的管理。目前我國城市管理部門的職能范圍，通常是指狹義的城市管理。

本文所論述的管理主要集中城市公共空間以及公共設施的管理，也就是狹義的、主要針對城市基礎設施的城市管理。

基礎設施是指為社會生產和居民生活提供公共服務的物質工程設施，它是社會賴以生存發展的一般物質條件?！盎A設施”從類別上可分為經濟性設施和社會性設施，從表現形式上可以分為有形的硬性設施和無形的設施（見表1）。

表1 城市基礎設施的分類

區域基礎設施運營的范圍主要包括城市綜合交通樞紐，道路、橋梁、地下交通系統，水電氣暖的供應設施和環境保護衛生服務四大版塊。這4類基礎設施又可分為地上空間部分和地下空間部分，具體詳見表2：

表2 地上空間部分和地下空間部分的基礎設施分類

4 區域基礎設施的運營特征

新形勢下區域定位對基礎設施運營的特征主要有3點：多功能、一體性、主體性。

4.1 多功能性

一個綜合的區域涉及到了各種業態，各種業態有著不同的基礎設施需求，這就決定了基礎設施運營必須實現多功能性。

4.2 一體性

基礎設施運營要求具備多樣性，而且在一個相對較小的區域內實現基礎設施的多功能性和與外界的有效對接，難度很大，也對統一規劃、統一協調、統一運營要求很高。

4.3 主體性

一體性的開發、運營要求必須有一個運營主體，這一主體政府主導是很難實現的，同時完全的市場化機制也會存在難以實現“一體性”，因此需要有一個介于政府和市場之間的“區域綜合運營商”來完成?！皡^域綜合運營商”的經營管理模式將成為核心問題。

5 區域基礎設施的運營模式

區域基礎設施運營有3種模式，分別是政企合一模式（一套班子，兩塊牌子）、政企分開模式、企業化管理模式。其中政企分開模式為大多數區域所采用。這種模式的特點是：公司負責該區域基礎設施的運營、維護與經營任務；政府主要起到了市場準入、運營監管和綜合協調的職能。政府和企業各自的角色分工可由圖1所示：

圖1 區域運營商與政府分工

6 基礎設施運營公司的主要任務

6.1 能源管網運營業務

能源服務的內容主要是指水、電、煤、氣、通訊等地下管網的運營。公司的主要任務是：負責管網先期的投資建設；負責管網的運營與更新工作；管線通道的巡查；定期排查和消除地下管線安全隱患；加強日常維護，發現管線本體損壞，立即補裝、更換或維修，如要求各專業公司維修，基礎設施運營公司支付相應維修費；管線通道以及管線的應急管理；當管網通道以及管線使用壽命期滿時，由公司負責管網的更新；統一協調各專業公司的能源供應；在客戶服務中心項目中，通過服務中心實現對最終用戶的一站式、一卡式交費服務。

6.2 城市環境衛生服務業務

城市環境管理的任務繁多，涉及到的相關部門也較多。環境衛生服務有著不同的運作模式：

公司的主要任務包括：雨、污水管網的先期建設（包括污泥處理、污水處理、中水回用、雨水收集），垃圾處理的主要任務（包括垃圾處理系統的運營與維護、社區收集站和真空垃圾系統的建設、廢品回收網絡建設、垃圾的分類收集、密閉運輸、無害化處理、資源化利用），城市環境服務的主要任務（包括城市環境服務機具購買與維護；及時清掃淤泥和積雪；澆灑；建筑工地等特殊區域的處理與監督、生態環境的修復與改善、地下空間的環境維護），綠地與景觀的運營（包括草坪、樹木、花和灌木的澆水、施肥、修剪，清除雜草及枯草層，病蟲害防治，補栽；遇重大活動，如慶典、領導參觀等需要修剪，清理衛生等），照明景觀的運營（包括照明維修和安全檢查；照明運行；清潔光源、燈具，根據標準規定的次數定期進行擦拭；按照光源的壽命或點亮時間維持平均照度，定期更換光源；照明設施的應急搶修）。

6.3 城市道路、橋梁維護任務

基礎設施運營公司成為市場化運作的主體，對于道路、橋梁、地下交通系統、人防等基礎設施的運行效率及效益向政府負責：負責道路、橋梁、地下交通系統的投資建設；負責道路、橋梁、地下交通系統及其相關設施的運營與維護工作；對上述管理內容的巡查，定期排查和消除造成管理內容出現破損及變形的隱患，加強日常維護，發現相關設施損壞，立即補裝、更換或維修。

6.4 城市綜合交通樞紐運營業務

區域內戶外和地下廣告將是本區域的巨大資源，也將發揮商務區媒體宣傳的極大優勢。地上與地下停車場（不包括小區及單體項目配套停車場）具有公共性質，屬于公共停車場。

公司的主要任務是：保證設施安全使用，遇惡劣天氣，應當采取相應的安全防范措施；對戶外廣告的污損進行及時清洗（如站牌廣告等）；戶外廣告設施設置期滿后，設置申請人應當及時撤除；廣告策劃、制作、發布等；停車場泊位規劃設計與維護；設計、開發、代理停車場交通設施器材；收費管理；停車場停車位、消防通道劃線，交通設施安裝業務；地下空間的商業招租。

7 結語

新型的區域管理將有利于改善投資環境，促進高新技術產業的發展，有利于充分發揮區域集聚效應，有利于提高城市土地的利用率和規劃的合理性，實現區域產業升級?；A設施是區域經濟、社會活動的基本承載。在當前階段，基礎設施對決定一個城區產業的水平、提高城區競爭力的作用至關重要。良好的區域管理模式，有利于營造良好的經濟發展環境，增強區域的吸引力、輻射力和競爭力，實現區域的可持續協調發展。■

[1]陳冬.城市公用事業運營模式改革：以上海為例的研究[J].上海經濟研究，2006（11）：38-47.

[2]汪永成.香港政府的公共物品供給模式及其對內地城市政府的啟示[J].城市發展研究，1999（3）39-45.

[3]郭世超.論城市經營與城市政府管理制度創新[J].現代商貿工業，2008（6）：58-59.

[4]莊鐵麗，唐耀華.淺析借助資本市場經營城市基礎設施[J].經濟師，2004（10）：272-273.

[5]張鈺亭，劉得旭，王敏.完善城市基礎設施建設管理的措施研究[J].科技信息，2007（30）：317-318.

2010-11-08