□/李春玲 曹繼忠

民航腐敗案與航線資源分配權交易

□/李春玲 曹繼忠

對于中國民航來說，一場前所未有的反腐風暴已然降臨，2009年底至今，已先后有多位民航高官要員落馬。

近來，中國民航系統陷入了腐敗案頻發的漩渦。這些腐敗案大半與“航線時刻”審批有關。

一、民航腐敗案頻發背景

揭開民航尋租灰色生物鏈、引爆此番民航業大規模反腐風暴的導火索，緣自審計署在審計航空公司時發現的一筆筆金額驚人的“航權協調費”。審計署發布的財務收支審計公告，稱三大航空公司均存在違規行為，數筆上百萬的“航線協調費”未計入財務報表。但這只是“冰山一角”，一些大型的航空公司每年用于航線交易的費用至少達數億元。

國土資源領域多腐敗，是因為近些年隨著房地產的迅猛發展，土地成為稀缺資源。同樣，民航成為中國發展最快的行業之一，航線資源、時刻資源也都成為稀缺資源。對航空公司而言，航線時刻資源直接關乎客流量和最終收益，而行政權力掌握著最核心的審批權，掌控著可以帶來巨大利潤的稀缺資源。目前市場上的航空公司眾多，眾多的利益追逐更加凸顯黃金航線和時刻的稀缺性。因此，航空公司之間的競爭最終演繹為對“關鍵人物”的公關爭奪戰，各種尋租行為層出不窮，而“航權協調費”就是管制者的管制租金。這一現象已然成為了民航業內的潛規則。巨大的尋租機會的背后，腐敗滋生無從避免。

航權和航線時刻產權不明晰，運輸時刻委員會成了航線時刻的配置主體，委員會中話語權最大的是地區管理局和空管局。過于稀缺的資源和過于集中的審批，很容易制造一個個權力尋租的黑洞。此外，運輸時刻委員會信息不透明，缺乏監督，會議的結果取決于會前的“私下活動”而非公開探討，航線時刻資源逐漸演變成明碼標價的交易品。航線時刻資源稀缺導致權力尋租，航權資源分配權成為“罪魁禍首”。

二、國外對航線資源分配的管理及做法

航線資源的真正擁有是通過對航班時刻的獲得實現的。一個時刻確定了明確的起降時點及時間區間，因此可以說一個時刻就決定了一條特定的航線，而一條航線代表著航空公司某個市場。航線時刻的使用和管理政策是和時刻分配機制息息相關的一個問題。實踐中，目前世界上廣泛存在著兩種不同的SLOT（航班起降時刻，又叫機場起降時段，簡稱航班時刻、機場時刻，是指在某特定機場，為使航空器在某一特定日期起降和飛行得以實現而獲得的或者分配的進港或離港的預定時間）配置模式：（1）國際航空運輸協會（IATA）模式。這是歐盟和我國等絕大多數國家分配航線時刻的基礎，它以IATA航線時刻分配程序指南為基礎，采用行政配置模式；（2）美國模式。代表國家是美國和韓國，它采用行政分配與市場分配相結合的混合配置模式。（見表1）

（一）IATA模式

IATA模式國家的航線時刻協調的核心是按照固定的優先順序進行行政性分配。歐盟在1993年公布的《歐盟起降時刻分配規章》（EC95/93）是目前整個歐盟國家起降時刻分配和管理的一個基礎性法規文件，主要內容包括：（1）“祖父權利”。根據IATA規則，航空公司對于上一航季持有的航線時刻享有被優先承認并繼續持有、使用的權利。該條款的優勢體現在能夠很好地處理分配制度的錯綜復雜性∶ “祖父權利”原則已經把每航季將要重新分配的航線時刻數減至最低。（2）“先到先得”。這種分配方式會導致經濟無效率：一家航空公司是否使用機場容量的決策是唯一地建立在自身的延誤成本之上的，沒有將其施加給其他航空公司的外部擁堵成本考慮進去。（3）8/2原則。承運人在被分配了某個起降資源的期間，必須至少使用該時刻資源的80%，否則就要將其歸還給時刻協調員（或委員會）的“時刻池”（指協調機場協調時段的所有可用時刻，由新增時刻、未分配時刻、收回時刻組成）中。（4）50/50原則，每年需拿出“時刻池”中的一半分配給新加入的公司或新進入某條航線的公司，除非這些公司所申請的時刻數量還不到“時刻池”的一半，以給這些新進入航空業或新進入某條航線的公司更多的機會。（5）“一個換一個”，允許各航空公司之間就其擁有的時刻進行交換。

由于時刻協調工作本身的復雜性，使得EC95/93規章在指導工作時逐漸顯露出一定的局限性，如進入和擴展壁壘、時刻資源白白虛耗、航空公司爭相搶奪高峰時刻等。2004年，歐盟在EC95/93的基礎上，對現行的起降資源的分配機制進行了修改，形成了793/2004規章。新的規章更強調時刻協調員在職能和財政上的獨立性，他是獨立于任何一個相關利益者而存在的。同時，時刻協調員的作用被再次強調，他有權力監管時刻資源的正確使用，防止時刻資源被虛耗。此外，新的規章鼓勵一切能夠提高機場資源利用率的規定出臺，規定了對時刻資源浪費的懲罰措施。

表1 兩種航班時刻配置模式的對比

鑒于效率問題的存在，幾乎是在793/2004規章剛剛開始執行后不久，歐盟又在全行業范圍內就引入新的市場機制管理起降時刻的問題開展了一場廣泛的調查咨詢活動。

（二）美國模式

美國配置模式的國家為保證航空運輸的穩定，在航線時刻分配方面同樣承認歷史時刻的“祖父權利”原則和非協調機場時刻的“先到先得”方式。在此基礎上，這類國家采用抽簽分配制度取代傳統行政分配機制，并且引入了市場化配置手段以提高效率。

1985年，美國出臺了新的航線時刻分配條例，制定了抽簽分配程序，克服了傳統行政分配機制的暗箱操作等缺陷，信息公開透明，保證了各航空公司機會均等、公平競爭，從而確保了時刻分配的公平公正性，極大地提高了航線時刻的分配效率和利用效率，減少了時刻分配帶來的糾紛，緩解了機場的擁堵。

美國從1986年的“買賣條例”開始允許銀行、航空公司和其他機構在高密度機場進行機場時刻的二級市場交易，即各航空公司將其存量機場時刻以有償方式拿到二級市場上進行出租、出售、抵押和拍賣等。“2006年拉瓜迪亞機場時刻管理規則”中引入時刻階段性失效的機制，即規定以10年為一周期，其中每年有10%的時刻由美國聯邦航空局（FAA）收回重新分配，每個時刻在航空公司獲得時已規定其失效時間，FAA認為時刻的這種時效性有利于鼓勵航空公司將自己不能有效利用的時刻通過二級市場轉讓出去，從而從總體上增加機場優先時刻的使用效率。

三、對我國的建議

（一）航線資源分配權市場化的意義

美國作為航空運輸業高度發達的國家，航線時刻分配與管理體制是目前世界上最為成功的體制之一。美國模式和IATA模式的最大的區別是美國模式率先引入了市場化手段，航線時刻資源市場化配置已經成為一種趨勢，歐盟也正在推行航線時刻資源市場化配置改革。我國航線時刻配置方式采用IATA模式，但國家并沒有法律或規章規定航線時刻資源歸國家所有。因此，時刻資源產權不明晰、信息不透明、缺乏監管，導致審批過于集中。民航腐敗案表明政府集中控制模式在航線時刻資源分配中出現了“灰色地帶”，給尋租行為留下可乘之機，滋生腐敗。因此，我們應該充分認識到航線資源、時刻資源市場化配置的意義。航線時刻資源作為一種公共資源，可以實行政府集中控制模式或市場配置模式來解決“公地悲劇”（當資源有許多擁有者，他們每一個人都有權使用資源，但沒有人有權阻止他人使用，由此導致資源的過度使用，如草場過度放牧、海洋過度捕撈等）。市場配置模式在提高效率、公平公正、避免行政權力過度干預、減少尋租行為和腐敗等方面具有不可替代的作用。

美國在航班時刻一級市場分配中在遵循“祖父權利”和非協調機場時刻“先到先得”原則的基礎上，引入了航線時刻的拍賣分配機制，將每年一定比例的航線時刻拍賣出去以提高航線時刻資源的分配效率。而且，針對“祖父權利”帶來的不公平競爭，FAA又在一級市場分配中采用了“抽簽”機制，這樣堵住了傳統行政分配機制的暗箱操作等腐敗漏洞，信息公開透明，保證了各航空公司機會均等、公平競爭，從而確保了時刻分配的公平公正性。

在航線時刻二級市場交易中，FAA允許各航空公司將其存量機場時刻以有償方式拿到二級市場上進行出租、出售、抵押和拍賣等，進一步增加了航線時刻的流動性，從而提高航線時刻的利用效率。而且針對二級市場轉讓中阻礙競爭的問題，FAA建立了“盲人二級市場”機制，即采用保密投標方法。在整個過程中，出售/出租航空公司和投標航空公司的信息只有FAA掌握，交易雙方只有同意交易后才互相知道對方是誰。

此外，美國航線時刻管理中通過制定平臺公開所有涉及航線時刻管理的信息，包括：已分配和未分配航線時刻情況；航班時刻申請、分配信息；航線時刻轉讓交換、交易（買賣、租賃）信息；航線時刻使用率、監督信息等。FAA有義務向公眾公開所有航線時刻管理信息，并需妥善保存所有有關文件以備公眾查詢。這樣既保證了航線時刻資源市場化配置的效率，又有效地避免了信息不對稱因素帶來的不公平競爭行為。

（二）產權市場可以充當市場化配置交易平臺

產權市場具有發揮資源配置的功能。它是一個信息聚散的平臺、價格發現的平臺、吸引各類資本的投融資平臺、企業資產流動的平臺。它不但給買方和賣方之間架起溝通的橋梁，還可以形成價格規范，使市場交易能夠準確形成反映資產價值的價格。

建立行政配置與市場配置相結合的混合機制是我國未來航線時刻管理改革的目標。與土地等公共資源相類似，航線時刻資源也應該可以在產權市場進行交易。因此，產權市場可以將航線時刻資源作為一種新的交易品種進行嘗試，為航線時刻市場化配置搭建一個交易平臺。在明確航線時刻資源歸國家所有，航空公司只擁有“特許權”的前提下，航線時刻進場交易，并通過專業資產評估機構對航線時刻進行評估，為產權交易定價奠定基礎。因此，產權市場能有效解決航線時刻的價格評估問題，促進航線時刻在一級市場的拍賣和二級市場上的出租、轉讓、抵押和買賣，提高航線時刻的流動性和配置效率。

（三）產權市場可以解決信息不對稱，遏制腐敗

航線時刻的行政配置模式在歐洲和美國依舊行之有效，原因在于他們全部信息公開透明，而且有政府強有力的監管與懲罰機制。這些機制減少了灰色尋租的可能性，堵住了腐敗的源頭。產權市場是一個信息聚散的平臺，可以公開價格和其他相關信息，建立多層次的信息披露渠道，信息發布覆蓋面廣、渠道多元化，使交易者通過市場建立固定的聯絡渠道，使具有交易意愿的買賣雙方或潛在的買賣雙方通過恰當的形式進行磋商。再加上政府機構的監管，產權市場能夠解決信息不對稱，有效遏制腐敗。

注：該課題為中國民航大學科研啟動基金（07qd01x）贊助項目。

（第一作者為中國民航大學教授，第二作者為中國民航大學研究生）