中國的慈善事業姓啥？

□/李拉

中國的慈善事業姓啥？

□/李拉

近期，李連杰的“壹基金”危機再次為缺失合理的慈善制度與運行機制的中國慈善業敲響了警鐘。身份認證困難，賬目不能自主、項目開展受限，成為過去3年中橫在壹基金面前的高墻，這幾乎也是環繞在整個中國民間慈善事業周圍的共同的高墻。

類似“壹基金”這樣的“第三部門”在中國的發端與成長，已經成為社會轉型的重要標志之一。然而在社會組織的管理上我們卻一直沒有出臺一部統一的專門性法律，現有的幾部規范性文件均系條例，立法的層級較低，且主要局限在登記管理上，而在社會組織注冊登記管理方面的有關規定又沿襲了“大政府小社會”時代的政府管控模式，即社會組織行政化。這種由政府全面管理社會，由行政機關來具體掌握社會組織的體制，雖然有其特定的歷史背景，但從社會發展的趨向來看，這一體制已經極大地束縛了民間組織的活力。“壹基金”危機事件乃至中國慈善事業受困于多方政策的掣肘暴露出了中國民間慈善事業在管理制度與運行機制上的重重弊端。《慈善法》遲遲不見蹤影以及中國的慈善事業究竟應當姓“民”還是姓“官”引發了普遍爭議。

一、中國慈善事業的發展現狀

（一）中國的慈善事業發展落后

對于中國公益事業現狀，尤其是中國慈善事業發展現狀的基本認識，來看三組數據。

首先是年度慈善捐贈總額。2009年中國慈善捐贈為509億元，占當年30多萬億元GDP的0.17%，占6800億元財政收入的比例不到5%。比較一下，美國2008年的捐款3000億美元，占當年14萬億美元GDP的2%左右，占3萬億美元財政收入的10%。要達到美國的水平，中國年度捐贈額應該是6000億元。

然后是慈善組織的數量。2009年，中國的基金會為1843個，美國的慈善組織超過100萬個，英國比較活躍的慈善組織超過16萬個，加拿大慈善組織也有8萬個以上，跟發達國家比較，中國慈善組織的數量還遠遠不夠。

最后是慈善組織的從業人員。2009年，中國慈善組織的從業人員不到2萬，而美國慈善組織的從業人員則超過900萬，英國亦有60萬從業人員。中國慈善公益發展的空間究竟有多大，我國也應該建立發展公益慈善事業的明確目標。在經濟具備了初步的條件以后，具體目標的確定已經不是一個不可思議的幻想了，關鍵是要達成基本的社會共識，然后才會落實為重大的社會行動。

（二）《慈善法》難產

中國慈善業等來了巴菲特和比爾·蓋茨，卻遲遲等不到一部早已在立法計劃中的《慈善法》。2005年，民政部啟動《慈善法》的起草工作。那一年，中國慈善捐獻總量僅有數十億元。幾年后，這個數字迅速躥至數百億，2008年突破了千億元。然而時至今日，《慈善法》依舊不見蹤影。

在等待者中，最焦急的是如“壹基金”與李連杰這樣的從事民間慈善的組織與個人，法律的缺失使他們受困于多方政策的掣肘，甚至是組織發展的生存難題。“壹基金”的創始人李連杰曾公開表示：“我們的夢想是中國將來會有《慈善法》。”然而，誰也不能確定，這個夢想何時才能成真。無論是官員還是學者，均無法給出《慈善法》出臺的時間表。

二、國內外慈善事業的發展現狀及比較

（一）國外慈善事業的發展現狀

1.英國。《1601年慈善法》規定的符合慈善目的的事業有四類，即扶貧，促進教育，促進宗教以及其他有益于社區的事業。后來修改的慈善法案將慈善事業增加到了12個領域，包括扶貧，促進教育，促進宗教，促進健康與救助生命，促進公民和社區發展，促進藝術、文化、民族遺產或科學，促進環保，促進業余體育，促進人權、沖突解決、民族和諧，促進動物福利，救助老弱病殘、經濟困難人群或其他弱勢群體。

2.美國。有一個定義慈善組織的明確辦法，即稅法中的501（C）（3）條款。凡符合這一條款的組織被稱為美國慈善組織，享受免稅待遇。這些組織中，除了傳統的救助性慈善和宗教組織之外，還有教育、科學、公共安全實驗、文學、業余體育競爭和防止虐待兒童或動物等7類。

（二）國內外慈善事業現狀對比

慈善事業發達國家的政府很少直接參與慈善事業，而是通過政策的制定，特別是從財稅政策入手，強化政府支持力度。從發達國家經驗來看，政府對慈善事業的政策支持：一方面是對企業和社會成員的慈善捐獻給予相應的免稅待遇，承認慈善組織的獨立社會地位，并對有關慈善組織或機構給予必要的財政補貼；另一方面是對個人所得或遺產征收超額累進稅等。財稅政策向慈善事業傾斜，表面上看會影響政府的財政收入，但這種傾斜能夠帶動更多的民間財力來辦社會公益事業和救災濟貧事業，從而減少政府的壓力和負擔。

這些國家的政府還對民間的公益慈善組織進行監督。在美國，政府支持社會辦慈善事業，但同時政府對慈善機構的界定及其財務活動有一套完整、規范的管理辦法。根據聯邦法，美國的稅務局通過三種方式來監督慈善機構的動作：一是慈善機構提供的年度報表，包括年度收支明細賬，付給董事、執行官、骨干雇員和5個收入最高的員工的薪酬等等；二是通過審計慈善機構的財務和經營狀況，審計對象每年會有不同側重；三是通過評估對違規的慈善機構給予處罰或罰金，最嚴厲的處罰莫過于取消一個組織的免稅資格。這無異于將該組織判了死刑，不過這種處罰很少使用，更常見的是處以罰金，而且受到處罰的是參與違規行為的個人而非慈善機構。

反觀中國，起規范作用的是《公益事業捐贈法》和《基金會管理條例》等法律法規。前者被清華大學NGO研究所所長王名評價為“可操作性差，基本沒用”；而后者對于公募基金和非公募基金的區分和募款資格的嚴格審核要求令許多民間公募基金望而卻步。李連杰的“壹基金”發展困境甚至有可能中斷就是這種劃分帶來的身份認證問題，而更多規模和名氣都較小的民間慈善組織則受到了更大的擠壓。

三、“壹基金”危機暴露出中國慈善制度弊端

（一）救助環節不透明

善款的去向，是眾多中國慈善家都擔心的問題。“哪里沒有問題？教育、經濟、醫療，社會的各個領域都存在了或多或少的問題，慈善界也會有。”慈善家曹德旺說。在國內遇到的最大的問題就是，很多富豪都樂善好施，但問題是，捐出去的錢最后究竟有沒有幫助到真正需要的人，比如說一筆善款不同的組織幾經輾轉到了災區，就可能有一些資金減少，去向不明。

在內地的幾個項目做下來，李連杰也總結了一些經驗。比如說云南地震，他不要看紅十字會的收據，而要看到每個老百姓的簽字或手印。他慢慢發現，給災民發放現金是最不可靠的，發放給災民需要的物資效果更好。李連杰認為，這樣也能減少被貪污的可能。

目前在中國實施的救助環節不透明，可能會出現貪污腐敗現象。中國慈善項目的實施必須依賴于各級政府的權力系統，而這是任何民間慈善機構所無法抵達與過問的區域。

（二）政府有越界嫌疑

中國是世界上罕有的政府能夠支配民間捐贈的國家。在中國慈善業脈絡并不健全的時下，慈善最大的受益者恐怕不是災民而是地方政府。自2005年就啟動的《慈善法》起草工作，時至今日也不見蹤影。而被擱置的原因，中國社會科學院社會政策研究中心副主任楊團認為，該草案存在很多分歧和爭論，特別是慈善與政府之間的關系。

不少專家學者擔心，若無法律的約束，政府很有可能存在越界管理的沖動，由支持和引導，逐步變成包辦和主導，這樣的后果是擠壓民間慈善的空間。在慈善領域斷不能發生“國進民退”。

四、呼喚慈善法

（一）“慈善法”修訂進展

近年來，中國的新一代富有企業家已經貢獻出相當多的慈善捐款。然而，在現有法規下，只有同某個政府部門合作，才可建立私人慈善基金會和非政府組織。民政部數年來一直致力于制定一項法律，為公司注冊成立基金會鋪平道路。但由于在私人慈善機構可享有的自由度問題上存在政治爭論，這些年該法一直被擱置。

目前，《慈善法》的最新進展是：去年下半年民政部送達國務院法制辦，后者正在進行討論和修改，但由于在境外慈善組織管理、慈善組織登記注冊等方面仍然存在較多爭議點，這部法律能否很快出臺仍存疑問。

（二）慈善法亟待解決的問題

1.與現有慈善制度的沖突問題。包括李連杰的“壹基金”在內，曾有多家民間慈善團體呼吁“開門立法”。然而，寄望慈善法一下子改變雙重管理制度不太現實，也會和現有慈善制度產生沖突，如何處理這一微妙的問題，是立法的一大難點。

2.慈善的主體應當姓“民”還是姓“官”。政府在慈善事業中應發揮怎樣的作用、如何有效解決一些地方和部門出現的行政干預、損害慈善組織和捐贈人權益等，一直是業界爭論的焦點問題。政府可以號召、鼓勵、引導慈善，但是不能將慈善作為一種法定義務去推廣。慈善立法應當明確慈善的自愿性和民間性定位。政府可以制定慈善政策、引導慈善行為，而不能作為慈善的主體。政府可以通過社會保險、社會救助、社會福利等途徑，去照顧社會中處于不利處境下的弱勢群體和成員，但這本來就是公共財政政策的目標，是政府的職責和義務，而不是慈善。慈善立法應當以此為定位，才能厘清權力界限和法律關系，使得慈善事業可持續發展。

3.如何處理境外慈善組織的參與。對境外慈善組織來華活動的規定是另一大難點。立法一方面需要歡迎和鼓勵境外組織從事慈善活動，另一方面卻也不能放松對于“顏色革命”的警惕。

筆者認為，對于《慈善法》的出臺，應該先實現“由無到有”的飛躍，再進行“由粗到細”的質變。應該盡快出臺《慈善法》，在法律層面解決長期以來一直困擾和制約慈善組織登記注冊的制度瓶頸，使得慈善組織，尤其是社會力量發起成立的慈善組織能夠在一種更為寬松、更加規范的法律環境中誕生和成長。

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