完善黨內(nèi)質(zhì)詢制度

○章舜欽

完善黨內(nèi)質(zhì)詢制度

○章舜欽

黨內(nèi)質(zhì)詢是黨的地方各級委員會委員、紀(jì)律檢查委員會委員的一種監(jiān)督活動，它為黨委委員和紀(jì)委委員提供了一個履行監(jiān)督職責(zé)的平臺，使黨的監(jiān)督權(quán)由虛變實，是黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式。而黨內(nèi)質(zhì)詢權(quán)是指黨的地方各級委員會委員、紀(jì)律檢查委員會委員，對所在委員會全體會議決議、決定執(zhí)行中存在的問題提出質(zhì)疑和問詢，并要求所在委員會的相關(guān)機(jī)構(gòu)或者部門在法定期限內(nèi)，以法定形式進(jìn)行答復(fù)的法定權(quán)力。黨內(nèi)質(zhì)詢權(quán)的行使?fàn)顩r，從一個側(cè)面上反映了一個執(zhí)政黨政治民主的發(fā)展程度和社會主義政治民主的發(fā)展?fàn)顩r。

目前，黨內(nèi)質(zhì)詢還存在一些不足和問題，應(yīng)當(dāng)通過加強(qiáng)宣傳教育，進(jìn)一步健全和完善黨內(nèi)法規(guī)制度，保障黨內(nèi)質(zhì)詢的順利開展。

一、黨內(nèi)質(zhì)詢存在的主要問題

中國共產(chǎn)黨歷來重視黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)，特別是黨的十六大以來制定了一系列加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督制度，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例和地方黨委委員、紀(jì)委委員開展黨內(nèi)詢問和質(zhì)詢辦法對黨內(nèi)質(zhì)詢目的、質(zhì)詢主體、質(zhì)詢對象、質(zhì)詢程序和基本職責(zé)作了規(guī)定，為地方黨委委員和紀(jì)委委員行使黨內(nèi)質(zhì)詢權(quán)提供了黨內(nèi)法規(guī)保障。通過黨內(nèi)質(zhì)詢，增進(jìn)黨內(nèi)和諧，以黨內(nèi)和諧促進(jìn)社會和諧，是黨中央提出的新時期重大戰(zhàn)略任務(wù)。地方黨委委員和紀(jì)委委員行使黨內(nèi)質(zhì)詢權(quán)作為黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式，對保障黨內(nèi)民主，提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，防止違法違紀(jì)和腐敗現(xiàn)象，完善黨內(nèi)監(jiān)督制度，增進(jìn)黨內(nèi)和諧具有重要意義。但是，由于黨內(nèi)質(zhì)詢是一種全新的監(jiān)督形式，黨內(nèi)質(zhì)詢方面的法規(guī)還不夠健全、不夠完善，質(zhì)詢工作也存在一些問題與不足，從而影響了黨內(nèi)質(zhì)詢作用的充分發(fā)揮。

第一，對黨內(nèi)質(zhì)詢的認(rèn)識還存在偏差，質(zhì)詢氛圍不夠濃厚。在黨內(nèi)有些人認(rèn)為，質(zhì)詢是“添亂子”、“找茬子”、“鬧矛盾”，會造成黨內(nèi)關(guān)系的不團(tuán)結(jié)、不和諧；現(xiàn)階段提出質(zhì)詢案，也是“白搭”，沒有用，解決不了實際問題；有些人還存在怕得罪領(lǐng)導(dǎo)的思想，不敢使用質(zhì)詢權(quán)，不愿行使質(zhì)詢權(quán)；少數(shù)黨委委員和紀(jì)委委員還缺乏質(zhì)詢意識和監(jiān)督意識；有些地方黨組織和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部還存在黨內(nèi)民主和黨內(nèi)監(jiān)督意識比較淡薄，甚至虛化或淡化黨內(nèi)質(zhì)詢制度，對黨內(nèi)質(zhì)詢工作不夠重視，沒有適時安排黨內(nèi)質(zhì)詢等現(xiàn)象，這些錯誤認(rèn)識和現(xiàn)象對發(fā)揮黨內(nèi)質(zhì)詢制度的作用，健全黨內(nèi)監(jiān)督，增進(jìn)黨內(nèi)和諧，造成了一定的影響。

第二，黨內(nèi)質(zhì)詢主體和客體的范圍還偏窄。根據(jù)中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例和地方黨委委員、紀(jì)委委員開展黨內(nèi)詢問和質(zhì)詢辦法的規(guī)定，目前只有地方黨委會委員和紀(jì)委委員才享有黨內(nèi)質(zhì)詢權(quán)，黨的中央委員會委員、中央紀(jì)律檢查委員會委員和黨的各級代表大會代表并不享有黨內(nèi)質(zhì)詢權(quán)，從而影響了黨內(nèi)質(zhì)詢這種重要監(jiān)督形式的廣泛使用。在黨內(nèi)質(zhì)詢客體方面，黨內(nèi)監(jiān)督條例只規(guī)定黨的地方各級委員會委員，有權(quán)對黨的委員會全體會議決議、決定執(zhí)行中存在的問題提出質(zhì)詢；黨的地方各級紀(jì)律檢查委員會委員，有權(quán)對紀(jì)律檢查委員會全體會議決議、決定執(zhí)行中存在的問題提出質(zhì)詢。黨內(nèi)質(zhì)詢客體并不包括中央委員會、中央紀(jì)律檢查委員會和黨的各級代表大會代表全體會議決議、決定執(zhí)行中存在的問題，也不包括黨的中央委員會、中央紀(jì)律檢查委員會和各級地方黨的委員會、紀(jì)律檢查委員會以及黨的各級代表大會代表全體會議決議、決定本身存在的問題；也沒有規(guī)定紀(jì)律檢查委員會可以對黨的委員會全體會議決議、決定和決議、決定執(zhí)行中存在的問題進(jìn)行質(zhì)詢。

第三，黨內(nèi)質(zhì)詢的保障措施還不夠完善。“黨內(nèi)監(jiān)督的綜合性和復(fù)雜性的特點，決定了黨內(nèi)監(jiān)督制度必須統(tǒng)配套。”但是現(xiàn)行黨內(nèi)質(zhì)詢的各項制度還沒有形成完整的制度體系，相關(guān)的保障措施還不夠健全、不夠完善，與黨內(nèi)質(zhì)詢密切相關(guān)的黨內(nèi)質(zhì)詢案審查制度，質(zhì)詢案轉(zhuǎn)交制度，質(zhì)詢備案制度，質(zhì)詢信息匯報、反饋制度，質(zhì)詢協(xié)調(diào)、處理制度，質(zhì)詢回避制度，責(zé)任免除制度以及黨務(wù)公開制度等等都有待進(jìn)一步健全和完善。

第四，黨內(nèi)質(zhì)詢的體制還不夠健全。“黨內(nèi)監(jiān)督體系既是多因素、多層次、多途徑、多系統(tǒng)相互作用的綜合性開放體系，又是一個相對獨立、自成體系、自我調(diào)控能力強(qiáng)勁的科學(xué)系統(tǒng)。”監(jiān)督機(jī)構(gòu)的不獨立必然會影響監(jiān)督作用的充分發(fā)揮。黨的紀(jì)律檢查委員會是黨的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，紀(jì)律檢查委員會委員是黨內(nèi)質(zhì)詢最主要的質(zhì)詢權(quán)人，但現(xiàn)行黨的地方各級紀(jì)律檢查委員會實際上是黨的地方委員會的下屬機(jī)構(gòu)，紀(jì)檢書記的職位比黨委書記的職位低，客觀上使得紀(jì)律檢查委員會難以對黨的委員會實行強(qiáng)有力的質(zhì)詢監(jiān)督。“監(jiān)督體制不健全、不完善是造成權(quán)力失控、腐敗滋生的重要原因。”現(xiàn)行黨內(nèi)質(zhì)詢體制不夠健全、不夠完善，是黨內(nèi)質(zhì)詢作用沒有充分發(fā)揮應(yīng)有作用的重要原因之一。

二、完善黨內(nèi)質(zhì)詢制度的若干思考

第一，要加強(qiáng)黨內(nèi)質(zhì)詢制度的宣傳教育，普及黨內(nèi)質(zhì)詢知識，提高黨內(nèi)質(zhì)詢能力。

黨內(nèi)質(zhì)詢制度是黨中央根據(jù)新時期黨建要求提出的一項全新的黨內(nèi)監(jiān)督制度，黨內(nèi)存在不同思想認(rèn)識也是正常現(xiàn)象。黨的建設(shè)是黨領(lǐng)導(dǎo)的偉大事業(yè)不斷取得勝利的重要法寶，黨內(nèi)教育是黨建工作的重要手段之一。加強(qiáng)黨內(nèi)教育，不斷學(xué)習(xí)、善于學(xué)習(xí)，努力掌握和運用黨內(nèi)質(zhì)詢的知識和能力，是充分發(fā)揮黨內(nèi)質(zhì)詢的監(jiān)督作用，保持黨的先進(jìn)性的決定性因素。要根據(jù)黨中央提出的建設(shè)學(xué)習(xí)型黨組織的要求，在全黨營造學(xué)習(xí)的濃厚氛圍，普及黨內(nèi)質(zhì)詢知識，提高黨內(nèi)質(zhì)詢能力。現(xiàn)階段教育的重點對象應(yīng)當(dāng)是黨的地方各級委員會委員、紀(jì)律檢查委員會委員。要完善和落實黨委（黨組）中心組學(xué)習(xí)制度，充分發(fā)揮黨校、高等學(xué)校在黨的教育中的重要作用，通過黨建專家、法學(xué)教授宣講質(zhì)詢知識的方式，向黨的地方各級委員會委員、紀(jì)律檢查委員會委員普及黨內(nèi)質(zhì)詢知識，提高黨內(nèi)質(zhì)詢能力。通過宣傳教育普及黨內(nèi)質(zhì)詢知識，提升質(zhì)詢意識，提高質(zhì)詢能力，認(rèn)識黨內(nèi)質(zhì)詢的作用和意義，摒棄錯誤思想認(rèn)識，敢于和善于運用黨內(nèi)質(zhì)詢權(quán)，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，增進(jìn)黨內(nèi)和諧。各級黨組織要充分認(rèn)識黨內(nèi)質(zhì)詢知識和質(zhì)詢能力宣傳教育的重要性，加強(qiáng)對黨建工作特別是黨的教育工作的領(lǐng)導(dǎo)工作，加強(qiáng)對黨內(nèi)質(zhì)詢工作情況的檢查指導(dǎo)，及時發(fā)現(xiàn)和改進(jìn)質(zhì)詢工作中存在的問題，不斷創(chuàng)新質(zhì)詢工作方法，為黨內(nèi)質(zhì)詢制度的實施奠定良好的組織基礎(chǔ)和思想基礎(chǔ)。

第二，適時擴(kuò)大黨內(nèi)質(zhì)詢的主體和客體范圍。

黨的地方各級委員會委員、紀(jì)律檢查委員會委員是黨內(nèi)質(zhì)詢主體沒有任何爭議，但是黨的中央委員會委員、中央紀(jì)律檢查委員會委員和黨的各級代表大會代表是否應(yīng)當(dāng)成為黨內(nèi)質(zhì)詢權(quán)人，則有不同看法。筆者認(rèn)為，黨的中央委員會委員、中央紀(jì)律檢查委員會委員和黨的各級代表大會代表也應(yīng)當(dāng)成為黨內(nèi)質(zhì)詢權(quán)人。黨內(nèi)質(zhì)詢作為“中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主監(jiān)督，是黨組織（紀(jì)檢部門）和全體黨員在民主集中原則指導(dǎo)下，在黨內(nèi)政治民主和組織民主基礎(chǔ)上，依據(jù)黨規(guī)黨紀(jì)從黨組織內(nèi)部對黨的執(zhí)行行為、領(lǐng)導(dǎo)行為和黨員行為所開展的檢查、評價和督促活動。”黨的中央委員會和中央紀(jì)律檢查委員會，是黨的最高決策機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)和監(jiān)督機(jī)關(guān)，其委員會的決策和執(zhí)行情況，對黨、國家和人民利益的影響更大，理應(yīng)成為黨內(nèi)質(zhì)詢監(jiān)督的重點。

黨的各級代表大會是同級黨組織的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，也“是同級黨組織的最高監(jiān)督機(jī)關(guān)，其監(jiān)督具有權(quán)威性、強(qiáng)制性和有效性。”黨代會代表是廣大黨員的代表，黨代會代表依法行使黨內(nèi)質(zhì)詢權(quán)，不僅是黨代會代表實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督職能的重要形式，而且是廣大黨員實現(xiàn)民主監(jiān)督權(quán)利的重要途徑。在完善黨內(nèi)質(zhì)詢法規(guī)時，應(yīng)當(dāng)規(guī)定若干名黨代會代表聯(lián)名可以提出質(zhì)詢案；黨代會重大決策通過之前，應(yīng)當(dāng)召開質(zhì)詢會議，接受黨代表質(zhì)詢；黨代會會議期間，黨代表提出的質(zhì)詢案由黨代會主席團(tuán)負(fù)責(zé)受理，黨代會閉會期間，黨代表提出質(zhì)詢案由專門設(shè)立的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)受理，例如比照人大在黨的代表大會設(shè)立黨內(nèi)監(jiān)督委員會，并設(shè)立監(jiān)督辦公機(jī)構(gòu)，在黨代會閉會期間，專門負(fù)責(zé)黨代會代表的質(zhì)詢案的有關(guān)事務(wù)，受理黨代表質(zhì)詢案，接收質(zhì)詢案書面材料，轉(zhuǎn)交質(zhì)詢材料給被質(zhì)詢機(jī)關(guān)和被質(zhì)詢?nèi)耍才刨|(zhì)詢時間和地點等等。

針對黨內(nèi)質(zhì)詢客體范圍偏窄問題，建議將黨內(nèi)質(zhì)詢客體范圍擴(kuò)大到黨的中央委員會、中央紀(jì)律檢查委員會，黨的地方各級委員會委員、紀(jì)律檢查委員會委員，黨的各級代表大會的決議、決定和決議、決定的執(zhí)行中的問題，以及黨的委員會和紀(jì)律檢查委員會工作報告。黨的紀(jì)律檢查委員會是黨的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，建議規(guī)定黨的紀(jì)律檢查委員會委員不但有權(quán)對紀(jì)律檢查委員會全體會議的決議、決定和決議、決定執(zhí)行中的問題，以及工作報告提出質(zhì)詢，而且有權(quán)對黨的委員會全體會議的決議、決定和決議、決定的執(zhí)行中的問題，以及工作報告提出質(zhì)詢。

第三，進(jìn)一步完善黨內(nèi)質(zhì)詢的保障措施。

首先，應(yīng)當(dāng)建立黨內(nèi)質(zhì)詢會議制度。雖然地方黨委委員、紀(jì)委委員開展黨內(nèi)詢問和質(zhì)詢辦法規(guī)定，黨內(nèi)質(zhì)詢必須以書面形式提出，但并沒有規(guī)定不得召開質(zhì)詢會議，況且，從各國議會質(zhì)詢實踐情況分析，多數(shù)國家都是采取質(zhì)詢會議的形式實施議會質(zhì)詢制度。因此，建議規(guī)定黨的委員會、紀(jì)律檢查委員會在重大決策的制定和執(zhí)行中，黨的代表大會會議期間，必要時應(yīng)當(dāng)召開質(zhì)詢會議，按受質(zhì)詢。質(zhì)詢會議可以分為兩種，一種是定期質(zhì)詢會議，一種是不定期質(zhì)詢會議。前者如召開黨的代表大會時，召開質(zhì)詢會議，對重大議題、黨代會報告等，接受質(zhì)詢；后者如黨委會在重大決策的制定和執(zhí)行中，臨時召開質(zhì)詢會議，接受質(zhì)詢。黨內(nèi)質(zhì)詢會議可以由黨組織主動召開，也可以是由黨委委員、紀(jì)委委員以及符合法定人數(shù)的黨代會代表和黨的組織機(jī)構(gòu)（如紀(jì)委）提出召開。

其次，進(jìn)一步完善黨務(wù)公開制度。黨內(nèi)法規(guī)制度是由黨內(nèi)基本制度、具體制度和程序性制度所構(gòu)成的相互聯(lián)系、相互作用的有機(jī)整體。黨務(wù)公開制度是黨內(nèi)民主的具體制度，也是保障黨內(nèi)質(zhì)詢制度發(fā)揮有效作用的前提和條件，只有實施黨務(wù)公開，才能使黨內(nèi)質(zhì)詢監(jiān)督不至于落空。知情是監(jiān)督的重要前提和條件，不了解情況就無法質(zhì)詢，黨務(wù)公開還是執(zhí)政黨民主程度和開放程度的外在標(biāo)尺，不公開是要付出公信力、信任度代價的。列寧曾經(jīng)指出，沒有公開性談民主是很可笑的。因此，加強(qiáng)黨內(nèi)質(zhì)詢，必須進(jìn)一步完善黨內(nèi)公開制度。因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善黨務(wù)公開方面的法規(guī)制度，創(chuàng)新黨務(wù)公開形式，除涉及黨的秘密不能公開外，凡涉及群眾切身利益的重大決策都要向社會公開，接受群眾監(jiān)督和黨內(nèi)監(jiān)督，以保證黨內(nèi)質(zhì)詢的順利開展。

再次，應(yīng)當(dāng)建立回避制度。黨內(nèi)質(zhì)詢是質(zhì)詢權(quán)人的一項權(quán)力，任何權(quán)力的行使都必須有制約機(jī)制，質(zhì)詢權(quán)力的行使也不例外。黨內(nèi)質(zhì)詢回避制度是指當(dāng)黨內(nèi)質(zhì)詢內(nèi)容與質(zhì)詢權(quán)人有利害關(guān)系時，有利害關(guān)系的當(dāng)事人不能作為質(zhì)詢權(quán)人，以免影響質(zhì)詢監(jiān)督公正性的制度。黨內(nèi)質(zhì)詢中的回避可以由利害關(guān)系當(dāng)事人主動提出，也可以由質(zhì)詢案受理機(jī)關(guān)或者被質(zhì)詢?nèi)颂岢觥．?dāng)受理機(jī)關(guān)與質(zhì)詢內(nèi)容有利害關(guān)系時，該質(zhì)詢案應(yīng)當(dāng)由與質(zhì)詢內(nèi)容有利害關(guān)系的受理機(jī)關(guān)的上一級受理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)受理。

最后，應(yīng)當(dāng)建立質(zhì)詢免責(zé)制度。為了保障質(zhì)詢權(quán)人敢于行使質(zhì)詢權(quán)，充分發(fā)揮黨內(nèi)質(zhì)詢的作用，建議建立黨內(nèi)質(zhì)詢免責(zé)制度，即“要探索建立‘言者無罪’的制度，讓黨的各級領(lǐng)導(dǎo)班子能聽到不同的看法，聽到尖銳的批評意見，聽到真實的情況。”在黨內(nèi)提出質(zhì)詢案和質(zhì)詢會議上的發(fā)言，除非質(zhì)詢?nèi)瞬话凑找?guī)定程序開展質(zhì)詢、故意刁難、無理糾纏，故意違反黨和國家法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，否則，即使有不當(dāng)之處，也應(yīng)當(dāng)免除黨內(nèi)紀(jì)律處分，以切實保障黨內(nèi)質(zhì)詢權(quán)。

第四，進(jìn)一步健全黨內(nèi)監(jiān)督體制。

黨內(nèi)質(zhì)詢需要一定的體制作為保障，目前，黨的各級紀(jì)律檢委員會是在同級黨的委員會的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作并對其負(fù)責(zé)的，所以，很難對同級黨的委員會及其領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮強(qiáng)有力的監(jiān)督作用。現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步健全黨內(nèi)監(jiān)督體制，提升紀(jì)律檢查委員會的地位，將現(xiàn)有隸屬于黨的委員會的紀(jì)律檢查委員會獨立出來，建立與同級黨的委員會平行，實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的紀(jì)律檢查委員會。紀(jì)律檢查委員會由黨的代表大會選舉產(chǎn)生，只接受產(chǎn)生它的黨的代表大會和上級紀(jì)律檢查委員會領(lǐng)導(dǎo)，專門負(fù)責(zé)黨內(nèi)監(jiān)督，只對產(chǎn)生它的黨的代表大會、上級紀(jì)律檢查委員會和全體黨員負(fù)責(zé)。同時，在紀(jì)律檢查委員會中指定專門機(jī)構(gòu)和人員，負(fù)責(zé)黨內(nèi)質(zhì)詢案件的相關(guān)工作，使得紀(jì)律檢查委員會能夠進(jìn)行鐵面無私的質(zhì)詢監(jiān)督，真正發(fā)揮黨內(nèi)質(zhì)詢的監(jiān)督職能，始終保持黨的先進(jìn)性。

（作者單位：廈門大學(xué)法學(xué)院）

（責(zé)任編輯 張 敏）