村委會延長任期弊大于利

張千帆

全國人大常委會修改《村委會組織法》中,有一個爭論焦點,是村委會的任期究竟應該維持目前的3年,還是和政府任期一樣改為5年。據調查,絕大多數村干部主張5年,但是華東師大農村研究中心的調查卻發現,超過3/4的農民反對延長任期。

誰是誰非,是一個必須弄明白的問題,因為它關系到村民自治的前途。既然村民自治的出發點是為了村民而不是村干部的利益,法律修改理應尊重農民的想法;在農民普遍反對的情況下,延長任期的主張必須具備過硬的理由才能成立。

歸納起來,主張延長任期的理由主要有三條。

一是節省成本。據估計,每次村委會換屆選舉的全國總成本達30億元。在某些人看來,這可能是天文數字,但它對每年數萬億元的國家財政收入來說微不足道,在每年數千億元的“三公”消費面前,也只是一個零頭。既然有能力負擔地方政府的公款吃喝、公費旅游和公車費用,負擔這區區幾十億選舉開銷,自然也不在話下;更何況5年一選也同樣有成本,只不過比3年稍加節省。

事實上,只有在民主意識極不發達的國家,才會把選舉看成是純粹的負擔,才會在選舉上花一點錢都覺得心疼,成本考慮顯然忽視了規范的村民自治,給中國社會帶來的巨大好處。如今農村征地拆遷引發的許多群體性沖突,正是因為村委會不維護農民權益造成的。如果維持短的任期有助于村委會選舉和運行的規范化,有助于減少農村征地拆遷造成的社會悲劇和群體性沖突,有助于維護真正的社會和諧與穩定,那么延長任期表面上節省了一點選舉成本,實際上是得不償失之舉。

延長任期的第二個理由是治理效率。有人認為村委會在三年任期中“一年看,二年干,三年等著換”,真正干事的只有一年;延長任期有助于村委會干部安心工作,提高效率。

中國農村是一個規模不大的半熟人社會,并不存在村委會必須長時間熟悉工作,才能進入狀態的問題。更何況村委會可以連選連任,也不存在第三年村委主任心不在焉、忙著琢磨選舉的問題。事實上,村委主任要想連任,就必須為本村做實事、做好事。如果村委主任在任期間不好好干,甚至濫用權力、胡作非為,那就不是任期三年五年的問題,而是需要反思和改進整個村民自治的模式。這樣的人,與其延長他的任期,顯然不如早點把他選下來。

如果農民對選舉產生了“厭倦”情緒,正確的對策是探討并消除農民厭選的根源,而不是降低選舉頻率。效率論的錯誤在于只看到延長任期的好處,卻忽視了它對村民自治的弊端。尤其在民主自治尚不成熟的中國農村,選舉和治理必然是試錯的過程;一任村委主任干得不好,就得讓他早點下臺換人,而不是過早將某個人選長期固定在村委會職位上。在中途罷免事實上很困難的情況下,及時換屆選舉是村委會代表村民利益的重要制度保障。

延長任期的第三類理由也和效率相關。因為鄉鎮換屆是5年,村委會換屆與之銜接便于鄉鎮指導工作。一個值得注意的普遍規律是,所有強調上級領導的國家,都喜歡把各級任期規定得整齊劃一,因為任期不統一會產生諸多“不適應”——原先的領導還在,下邊的人換了,上下還得重新磨合、“熟悉”,反之亦然,似乎都是徒然勞神費事。

問題在于,村委會組織法強調的不是上級領導,而是村民自治。鄉鎮確實可以提供“指導、幫助”,但不得“干預”村委會工作。就指導工作本身而言,有什么理由強求村委會任期和鄉鎮一致?事實上,法治國家的經驗恰好相反。要保證地方自治,正確的做法不是統一任期,而恰恰是刻意對不同層次的政府設置不同任期。

美國聯邦憲法只管聯邦政府任期,根本沒提州和地方政府任期,因而州政府及其下屬地方單位完全各行其是。即便在聯邦政府內部,任期也不統一:總統4年,眾議員2年,參議員6年,法官則采取終身制,目的正在于保證這些機構獨立行使職權。

統一鄉鎮和村委會任期固然便利了政府對村委會的“領導”,卻恰恰削弱了村民自治,為鄉鎮控制、干預村委會提供方便,而與村委會組織法的精神背道而馳。

2010年10月28日,第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》,維持了目前村委會每屆任期三年的規定,是符合絕大多數農民意愿的。