山東省義務教育均衡發展督導評估實證分析

● 霍啟紅

山東省義務教育均衡發展督導評估實證分析

● 霍啟紅

義務教育均衡發展，是我國現階段教育發展的一個重要命題，是基礎教育的重大發展戰略，是落實科學發展觀、辦人民群眾滿意教育的必然要求。《義務教育法》第八條明確規定：人民政府教育督導機構對義務教育工作執行法律法規情況、教育教學質量以及義務教育均衡發展狀況等進行督導，督導報告向社會公布。《義務教育法》將促進義務教育均衡發展作為方向性要求確定下來，明確了各級政府合理配置教育資源的責任，為義務教育均衡發展工作提供了法律保障。

一、山東省試點研究工作開展情況

按照教督辦〔2009〕16 號和教督辦〔2009〕25 號文件要求，山東省在17市中各選定一個縣(市、區)為試點縣，占全省縣(市、區)總數的12%。其中，青島的即墨市、泰安的泰山區、威海的文登市、臨沂的沂水縣為教育部義務教育監測項目縣，按督導辦要求直接納入試點縣。其余13市確定濟南、淄博、棗莊、東營、萊蕪各選定1個區，煙臺、濰坊各選定1個縣級市，濟寧、日照、德州、濱州、聊城、菏澤各選定一個縣為試點縣，基本做到了試點縣涵蓋城市的區、縣級市、縣等不同類型的要求，注重選擇了城鄉二元結構相對明顯，在人口、地域、經濟、教育等方面具有一定的代表性的縣。

二、試點縣的差異計算結果及其分析

從教育部督導團反饋的數據結果來看，山東省義務教育均衡發展取得了巨大的進步，義務教育經費保障機制逐步建立并不斷完善，各級政府舉辦義務教育的責任得到進一步明確；危房改造工程、農村中小學課桌凳更新工程、農村中小學儀器設備更新工程等重大工程項目的深入實施，使辦學條件得到進一步改善；教師隊伍建設、教育教學質量提升等方面都取得顯著的效果。但同時我們還應看到，受各種歷史原因、政策條件差異、資源儲備差異等方面因素的制約，教育不均衡的情況仍然突出地存在，尤其是區域之間、城鄉之間在教育投入、辦學條件、生源均衡等方面仍然存在明顯不足，山東省義務教育均衡發展仍然面臨一些亟待解決的嚴峻問題。現將反饋數據計算結果綜合分析如下：

1.教育經費均衡系數

經費投入是教育發展的脊梁，以政府為主導保障充足的經費，是基礎教育均衡發展的基本前提。從表1可以看出，所抽查樣本縣中，僅有泰安市泰山區和棗莊市市中區兩縣的教育經費基尼系數超過了警戒線0．4，但是大多地區也都在0．3左右，小學階段的基尼系數偏大，這說明義務教育經費投入重心上移，從而導致了小學階段教育經費投入不均衡。而這種不均衡通過變異系數來分析尤為明顯，有8個縣市區的小學階段經費變異系數超過了0．6的警戒線，變異系數又稱“標準差率”，是衡量資料中各觀測值變異程度的另一個統計量。相對變化更能說明不均衡的程度，其中有沂水縣、即墨市、泰山區三地的小學和初中階段教育經費投入差距均突破了警戒線。

表1 教育經費均衡系數

2.辦學條件均衡系數

推進義務教育均衡發展，辦學條件是基礎，只有營造一流的辦學條件，使每所學校特別是辦學條件較為薄弱的學校朝著標準化的方向邁進，才能為適齡兒童捉供相對均衡的物質教育資源。本次抽查采用了教學及輔助用房建筑面積、教學儀器設備值、體育運動場館面積、計算機臺數4個指標來測度各地辦學條件的均衡程度，從計算結果來看這幾項指標的選取是有說服力的，并且與教育經費均衡系數基本吻合。從基尼系數來看，沂水縣、泰山區小學階段的基尼系數突破了警戒線0．4，淄博市臨淄區初中階段的基尼系數達到了0．445，棗莊市市中區則是小學和初中均突破了0．4，這說明縣域范圍內義務教育階段辦學條件差距巨大，當地教育行政部門必須高度警惕，這種差距已經嚴重危害了義務教育的公平性。從變異系數看，所查樣本縣只有東營市河口區、日照市五蓮縣、濰坊高密市和煙臺龍口市變異系數低于0．6，做到了辦學條件的均衡配置。這說明兩個問題，一是所查地區的確加大了教育投入，大力改善辦學條件；二是絕大多數地區在投入的同時并未很好地做到公平、均衡配置資源，從而導致了相對差異的持續擴大。

表2 辦學條件均衡系數

3.教師隊伍均衡系數

教師隊伍對于教育均衡發展的重要性不言而喻。本次義務教育均衡發展督導評估指標中采用了中級及以上專業技術職務教師比例均衡系數、生師比均衡系數兩個指標，從計算結果的區分度來看，指標設計不是十分理想，基尼系數均在0．27以下，變異系數中僅有泰安市泰山區的小學階段和棗莊市市中區的初中階段突破了0．6。該指標區分度較低的原因在于，隨著教育事業的大發展，教師隊伍建設也取得了重大進步，主要就表現了教師學歷達標和職稱達標兩個方面。事實上，山東省教育、人事(編制)等部門對中小學教師隊伍建設狀況的曾開展多次調研，問題主要表現在以下幾個方面：知識結構和年齡結構老化，教育教學能力較低；教師補充機制不夠合理，教師隊伍入口不暢，呈現總量超編、結構性缺編狀況;教師流動失范，流失嚴重;工作壓力較大、生存狀態不佳等。而這些事關教育教學質量均衡發展的重要因素是很難從教師職稱結構上判斷出來的。

表3 教師隊伍均衡系數

4.生源均衡系數

義務教育均衡發展，既包括學校硬件建設的均衡發展，也包括學校軟件建設的均衡發展。其中，生源質量就是學校軟件建設中的一個重要因素。義務教育階段學校生源質量區別太大已經成為均衡發展的重大阻礙，也是“擇校熱”的深層次原因。客觀上說，優質教育資源的缺乏，教育服務質量的不均衡，社會結構的變化以及市場機制的介入就成為擇校問題的主要誘因。為“促進教育公平”，我國現階段的擇校制度是：政府明令禁止擇校，采取劃片招生的辦法，規定在義務教育階段“不準招收擇校生”，辦好每所學校，讓教育高位均衡發展。社會地位、經濟地位往往構成擇校的一個主要因素。在擇校過程中，家長社會地位、經濟地位高的學生較易獲得擇校的機會，成為擇校制度的受益者；而家長、社會經濟地位低的學生則不容易獲得擇校的機會，不能享受到優質的教育資源。顯然，擇校制度加劇了學校間、地區間教育的不均衡發展，在擇校過程中引起了優秀教師的流動，使差的學校越來越差引起社會的不安定。

國家教育督導評估指標選取的“非服務區學生人數占在校生總數的比例均衡系數”具有非常顯著的區分度，如下表所示，在數據有效的9個樣本縣市區中，竟然有濟南槐蔭區等6地基尼系數遠遠超過0，4，其中棗莊市中區的初中基尼系數高達0．753；變異系數都遠遠超過了0．6，其中臨沂市沂水縣的小學變異系數竟然高達3．057。數據表明，很多地區的義務教育階段學校沒有遵守政府明令禁止擇校的規定，仍然大量招收非服務區學生。我們通過進一步調研發現該系數與各地的經濟發展呈正比例關系，原因如下：首先是人民群眾對優質教育資源的需求催生擇校，其次是快速城鎮化過程中，戶籍制度演進滯后，導致大量非服務區生源的客觀存在。這充分說明，山東省的很多縣市區尤其是經濟快速發展的縣市區，在縣域內都存在著嚴重的生源不均衡現象，擇校之風依然盛行，縣域內的教育均衡發展任重道遠。

表4 生源均衡系數表

三、對修改國家評估體系的建議

在保障義務教育均衡發展的教育資源配置中，經費投入和基本辦學條件的均衡是物質基礎，教師資源的均衡是關鍵環節，保障生源均衡是突破性舉措，教育教學質量均衡是發展目標。據此我們提出如下建議：

1.國家評估體系的指標選取與統計

指標體系的建立分一般分三個步驟：一是各級指標的選取；二是指標權重的確定；三是指標評分標準的確定和計分方法。其中選取的指標要科學客觀地反映影響教育均衡發展的各個因素，末級指標能夠直接有效檢測。教學管理的指標選取沒有區分度，建議該指標可以采用教育質量監測的結果；而指標權重的確定則要求客觀反映各指標對教育均衡發展的影響程度，建議指標權重的確定可以采用專家法，因為我國各級教育督導隊伍的年齡相對偏大、相比理論更多地擁有豐富的實踐經驗，他們更能夠抓住教育均衡發展的督導評估要素；評分標準則是要充分考慮我國的實際情況，計分方法則要盡可能簡單、科學、更富有對于教育實踐工作的指導意義。

2.調整教育經費與辦學條件末級指標

教育經費是教育均衡發展的物質保障，即務必保證義務教育經費依法實現“三個增長”，教育費附加足額征收、規范管理、按章使用。建議納入“三個增長”比例、教育費附加的征收額度、撥付比例作為末級指標。

我國很多省份都正在研究制定或者已經出臺并實施中小學辦學條件基本標準，考慮到地區差異，建議國家教育督導評估體系簡化三級指標，按照各省自行制定的辦學條件標準，采用各地合格學校的達標率、規范化學校的達標率。

3.建立監測區域教師隊伍發展的指標體系

從統計結果看，教師隊伍建設的指標選取單一，沒有體現出相應的區分度，師資隊伍建設毫無疑問是教育均衡發展的重中之重。我們在調研中已經發現，農村小學外語、音體美、信息技術等學科的教師配備水平明顯低于城市學校，農村教師所承擔授課任務大于城市教師，一些學科專任教師在農村學校平均每校不到一人，呈現出結構性缺編的問題。這些問題農村學校致使部分學科難以開設，直接影響學校課程改革的深入推進和教育均衡發展。建議區域教師隊伍發展指標體系納入如下末級指標：教師培訓經費落實額度、農村教師流失率、年齡結構、專業結構、職稱結構、城鄉教師交流支教比例。

4.細化生源均衡系數

從統計結果來看，非服務區學生人數占在校生總數的比例均衡系數很好地反映出了各地生源的均衡情況，但是生源均衡的末級指標設置仍顯單一。根據地方教育事業發展的實際情況判斷，從生源角度判斷義務教育是否均衡發展的要素除了非服務區學生比例還應該包括：大班額和高中招生名額分配模式。因為城區大班額現象是擇校問題的直觀表象，是教育非均衡發展的直接后果，高中招生非均衡化極大地強化了義務教育階段生源的非均衡化。建議生源均衡系數增加兩個末級指標：大班額比例和高中招生名額分配到初中的比例。

霍啟紅/山東女子學院教育務，碩士，研究方向：教育管理，高等教育學

（責任編輯：陳培瑞）