土地開發轉讓制度在區域土地空間配置及利益分配中的應用＊

曹志宏 郝晉珉 郭麗娜 高紅梅,4

(1.河南理工大學測繪與國土信息工程學院焦作454000;2.中國農業大學資源與環境學院,北京100193;3.河北理工大學交通與測繪學院唐山063009;4.天津農學院經濟管理系天津300384)

土地開發轉讓制度在區域土地空間配置及利益分配中的應用＊

曹志宏1,2郝晉珉2郭麗娜3高紅梅2,4

(1.河南理工大學測繪與國土信息工程學院焦作454000;2.中國農業大學資源與環境學院,北京100193;3.河北理工大學交通與測繪學院唐山063009;4.天津農學院經濟管理系天津300384)

土地是社會經濟發展最基本且具有固定性的生產要素,因此“地根”是宏觀調控區域社會經濟及其它生產要素集聚發展的重要手段,而區域內地區之間的經濟利益如何分配是當前其產業和用地空間集聚規模發展能否實現的關鍵。本文借鑒國外土地開發權轉讓制度的經驗并根據機會成本理論構建區域農地非農化指標二次配置及其利益主體內部之間利益分配的初步構想,并通過經濟模型和以河南省農地非農化用地指標配置為例論證其可行性,經分析土地開發轉讓后,河南省的農業產值和非農產值都有不同程度的增加。研究結果表明:土地開發權空間轉讓后的土地配置方式不僅有利于非農經濟發展的集聚發展,區域的非農經濟和農業生產都有一定的提高,而且其利益分配方式體現了利益主體經濟收益的公平性,促進區域地區間農業和非農建設的分工與協作,減少非農建設對農業發展的不利影響。

土地開發權轉讓;二次空間配置;經濟補償;模型;公平與效率

我國當前采取全國統一的耕地保護政策,土地管制基本上是以行政區域內部管制為主,忽略了不同地區耕地利用與保護的成本差異。當前對不同行政區域之間耕地保護的補償機制研究主要分為兩個方向:一個方向是從耕地資源的生態價值和社會價值等方面消除其外部性價值進行補償研究[1-4],另一個方向是從耕地利用的機會成本出發進行補償[5]。黃賢金等在研究區域土地用途管制方式中設想建立可轉移的發展權和許可證制度[6],朱新華和曲福田在研究糧食產銷區優勢互補發展中,基于耕地保護和糧食安全的外部性出發主張在糧食主銷區建立切實可行的補償途徑機制[7],這些理念或者定性研究對地區間耕地保護補償具有較好的借鑒意義。因此本文討論土地開發權轉讓制度在區域農地非農化配置應用的可行性,并利用經濟模型和實證分析論述并討論農地開發轉讓以后的土地配置方式、土地利用效率和利益主體之間的分配問題。

1 基于開發權、轉讓權的區域間農地非農化二次配置及其補償機制

1.1 我國當前產業和用地空間分布存在的問題

目前我國各地經濟發展自成體系,相互封鎖,追求短期效益,形成地方主義,這樣不僅造成區域內部惡性競爭、區域經濟割據和結構趨同的局面[8],而且造成我國非農經濟發展和用地的分散性和低效性。由于農業生產具有經濟的低效率性和公共物品性質,各地都不愿意多承擔本地區以外的糧食保障責任,在經濟利益驅動下各地都希望爭取更大建設空間進行非農化建設,造成農地非農化空間布局的松散性和配置的低效性[9],核心地區對周圍經濟的拉動和空間集聚帶動作用不夠,“大城市不大、中城市不活、小城市不強、小城鎮不優”的問題在我國各地發展中普遍存在[10]。在土地、資金、勞動力三大生產要素中,只有土地是具有空間不可移動性的基本生產要素,嚴重影響了市場對區域經濟發展其它生產要素的基礎配置作用,區域非農用地空間分布的分散性是造成我國非農經濟發展分散性和重復性建設的重要原因,因此當前加強區域用地分工和集聚水平是我國土地管理和經濟發展的重要課題之一。

1.2 開發權、轉讓權在區域間農地非農化配置中的應用

1.2.1 開發權、轉讓權簡介

1990年開發轉讓權轉移最先應用在電氣事業二氧化硫排放許可交易中。20世紀70年代中期,美國紐約是第一個實施土地開發權轉讓制度引入區域土地利用的地區[11]。土地開發權轉讓是一種自愿的、基于市場機制的土地利用管理機制,通過將土地開發引向更適合土地發展的地區以推動保護具有高農業價值的土地、保護環境敏感區和保護戰略地位的開放空間[12]。目前這種土地利用管理技術受到廣泛的關注,越來越多的地區靈活采用土地開發權轉讓制度宏觀調控區域土地利用,如法國[13],意大利[14],日本[15],韓國[16]和荷蘭[19]等都曾經利用該技術靈活處理解決土地利用中的問題,目前中國一些學者根據國外發展經驗定性研究開發權轉讓權在中國區域地區間耕地保護的借鑒意義[12,17-20]。

1.2.2 開發權轉讓應用在區域間農地非農化配置中的設想

大量的理論和實踐已經證明了產業集聚規模發展,不僅可以獲取外部規模經濟,提升區域經濟和產業發展競爭優勢,降低城市化的成本和加速我國城市化進程[21],而且還有利于集約節約用地,為區域發展拓展更多建設空間,緩解區域非農經濟建設和農業生產對土地需求的矛盾?！翱臻g集聚”將是我國未來很長時期內社會經濟空間結構演變的基本趨勢,地域空間的管制和規劃將成為永恒的主題[22]。

為了提高區域非農經濟發展的空間集聚程度,本文引入土地開發權轉讓制度調整區域農地非農化配置指標,工作中將規劃期間區域各地農地非農化指標分為兩級分配,第一級是按照目前各級土地規劃中各地農地非農化(新增建設用地占用農用地面積)指標進行的初級分配,其顯著特點是體現了規劃的剛性和公平性;第二級是基于土地開發權轉讓制度實現區域農地非農化用地指標開發權的地區間的轉移,其顯著特點是體現了規劃的彈性和效率性。根據國外的實踐經驗將區域建設用地空間劃分為“發送區”和“接受區”兩部分[12],開發權轉讓的核心是將“發送區”規劃期間的部分農地非農化開發權轉讓給“接受區”。一般地,區域非農經濟發展區(“接受區”)并不是在每個地方都能發展,“接受區”的空間地理范圍應根據區域發展空間戰略、區域經濟區位和社會經濟發展競爭力等劃定,是區域非農經濟建設的主要發展方向。該區域內可以買進區域規劃期間的農地非農化土地開發權;同時由于“接受區”占用了“發送區”規劃期間的農地非農化用地指標和非農建設的機會,因此“接受區”向“發送區”進行經濟補償?！鞍l送區”的空間地理范圍是依據環境、生態、文化和農業發展等來確定,是區域農業發展和生態建設的主要地區,該地區可以賣出規劃期間部分農地非農化的土地開發權可以賣出。同時“接受區”占用了“發送區”規劃期間的農地非農化用地指標和非農建設的機會,由于農地經營生產的低效性和公共物品性質,因此“接受區”向“發送區”進行經濟補償。經濟利益是當前我國各地農地非農化的主要驅動力,根據博弈理論,當且僅當“發送區”獲得經濟補償不低于其農地非農化的機會收益時,“發送區”和“接受區”之間的農地非農化開發權轉讓才能順利進行。

含電子器件的電路板越來越多地應用在信息化的國防設備中,在國防應用中電路板往往需承受更極端的工作條件,如精確制導炮彈中的電路板在發射過程中承受巨大沖擊載荷,這些工況對電路板系統的結構可靠性提出了更高要求。此外,由于國防裝備可能會經歷長達20年的儲存期,如何抵御環境中的潮濕和化學腐蝕也是結構設計中需考慮的問題。

2 區域農地非農化開發權轉讓前后的經濟模型分析

假設區域各地土地利用效率不會因其規模和時間而變化,設規劃期間區域農地非農化指標為S“,發送區”地區 i和“接受區”地區 j的用地分解系數分別為Ai(i=

2.1 土地開發權轉讓前

發送區”和“接受區”的土地利用經濟效益分析“:發送區”地區 i農地非農化土地經營的經濟效益Mi=Ai××S,區域“發送區”農地非農化土地經營的經濟效益總量=接受區”地區j農地非農化土地經營的經濟效益=××S,區域“發送區”農地非農化土地經營的經濟效益總量=區域“發送區”和“接受區”農地非農化土地經營的經濟效益總量 M=Ma+Ms=+=(×+××S;區域農地非農化土地利用的平均經濟產出率 P==×+×;此時“接受區”地區 j在土地開發轉讓的非農化指標用地上的農業收入α···S/j。

2.2 土地開發權轉讓后

2.2.1 未重新分配土地收益收入前

2.2.2 重新分配土地收益收入后

利用財政轉移支付等手段調節農地非農化重新分配土地開發權轉讓經濟收益后,區域土地經營利用的經濟效益總量M′,經濟效益總量增加值與平均農地非農化經濟產出率等都未發生變化,但是其區域內經濟主體的經濟利益關系發生了變化。農地非農化開發權轉讓重新分配土地經濟收入后“,發送區”地區i仍然獲得農地非農化土地開發權轉讓前土地經營的經濟效益Mi“,接受區”地區j需要向“發送區”支付部分土地經營收益 Oj=Bj·(Pi-Qi)·α·Ai·S/接受區”地區 j轉讓支付后的經濟收益 M″j=M′j-Oj。

經濟較發達地區農村居民外出從業收益遠高于從事農業生產的收入,農民的收入對農業的依賴性不強,在經濟效益的比較利益驅動下,經濟較發達地區(“接受區”)農戶對農業的資本投入、勞動投入、化肥施數量、土地利用程度等方面低于經濟較落后地區“(發送區”)[23],因而將農地保護的任務向非農經濟不發達地區轉讓更有利于集約高效農業生產和穩定糧食供應能力,土地開發權轉讓后的土地空間配置使“發送區”在農業生產和生態保護中獲得了合理的經濟激勵,有利于調動地區保護農地和積極參與農業生產的積極性。

表1 區域農地非農化指標分解的影響因素及其權重Tab.1 The influencing factors and their weightings of regional farmland conversion index decomposition

3 案例分析

根據以上經濟分析模型,下文對河南省區域內各市間新增建設用地占用農用地開發權轉讓空間優化布局前后利益分配及土地利用效率進行對比分析。由于數據的限制,本文僅以規劃基期年2005年的數據進行靜態分析。

3.1 農地非農化用地指標分解系數的確定

影響區域土地利用、建設用地指標配置的因素有很多,如地區的人口狀況、經濟發展速度、產業政策和發展狀況、資源狀況等等[24]。考慮到數據的可獲得性和指標體系的完備性,初步從社會經濟發展規模、結構和運行效率三個方面選取了以下17項指標(見表1)確定各地用地配額[25]。河南省各市建設用地分解系數根據德爾斐(Delphi)法分層次進行,各指標綜合權重為準則層和相應指標層因素權重的乘積(見表1)。

為統一各指標量綱與縮小指標之間的數量級差異,采用極差標準化的方法,對原始數據進行標準化處理[26],則其用地指標分解評價綜合分值計算公式如下:

式中,Zj為區域地區i的綜合分值;X′ij為標準化前后地區i影響因素指標j的標準化值;Wj為地區i影響因素指標j的綜合權重;n0為影響因素個數,這里為17,那么規劃期限內區域地區 i新增建設用地占農用地的分解系數公式如下:

3.2 區域農地非農化開發權轉讓前后各經濟主體的利益

根據國家發改委國土開發與地區經濟研究所肖金成、袁朱的研究,河南省省域內已經初步形成中原城市群格局,包含的地區界定包括鄭州市、洛陽市、開封市、新鄉市、焦作市、許昌市、平頂山市、漯河市和濟源市九市[27],這些地區非農經濟發展條件優越,是河南省今后非農建設的重點區域,因此這些地區是河南省未來非農經濟建設和用地比較集聚的“接受區”;安陽市、鶴壁市、濮陽市、三門峽市、南陽市、商丘市、信陽市、周口市、駐馬店市等地區是河南省農業生產和農業用地集聚發展的地區,應是河南省規劃期間農地非農化的“發送區”。根據李效順和曲福田的研究,河南省耕地非農化合理性損失為29.66%,過度損失為70.34%[28],即河南省經濟發展需要規劃期間農地非農化指標的29.66%即能滿足其社會經濟發展的需要,因此按照全省的平均發展水平,“發送區”可以向“接受區”轉讓其用地指標的70.34%。根據《全國土地利用總體規劃綱要(2006-2020年)》,河南省2006-2010年新增建設用地占用農業用地指標為6.33萬hm2,按照以上的經濟分析模型原理和計算公式,則河南省各地級市的農地非農化開發權轉讓前后土地利用產出利益收支狀況見表2。

表2 河南省農地非農化開發權轉讓前后各市土地利用收益二次分配對比表Tab.2 The correlation table of the cities’land use income secondary allocation before and after transterring non-agricultural development rights of farm land in Henan Province

根據以上實例分析,河南省農地非農化開發權轉讓量為16 930.12hm2,占“發送區”新一輪建設用地占用耕地面積的70.34%,轉讓后區域非農經濟產出增加112.82億元,說明農地非農化開發轉讓有利于區域土地利用產出率的增加。經分析土地開發權轉讓后河南省的農業生產經濟產出增加0.05億元,增加率為2.29%。農地非農化開發權轉讓后,區域“發送區”雖然沒有農地經營開發,但是獲得與開發權轉讓前相同的經營收益,由于其地方政府從農業生產保護中獲得了可觀的經濟收益,從而提高地方政府保護耕地的積極性。區域內“接受區”由于使用了“發送區”的農地開發使用權,因此要與“接受區”分享部分土地經營效益,經核算區域內“接受區”要向“發送區”經濟補償62.97億元,同時轉讓后“接受區”各地土地經營收益均有一定程度的增加。

4 小 結

土地開發權轉讓制度引進引入區域規劃期間農地非農化的空間配置,其實質就是要打破地區經濟封鎖,利用“地根”引導未來區域非農經濟發展建設利用地擴展方向,加強區域內部農業生產和非農經濟建設的分工與協作。本文通過經濟模型和分析論證土地開發權轉讓制度在區域內地區間農地非農化空間配置和經濟利益分配的可行性,研究結果表明:該做法不僅可以提高區域農業生產和非農建設的經濟產出,實現土地生產要素在空間上的集聚發展,而且其經濟收益分配方式也體現了不同利益主體土地資源配置的公平性。同時,土地開發權空間轉讓后的土地配置方式對于提高區域經濟發展競爭力和凝聚力,增強土地規劃的彈性,促進土地集約利用,減緩我國土地供求矛盾和減少建設用地對農地分割的不利影響等方面具有一定的研究意義。

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The Application of Land Transferable Development Rights to Land Use Secondary Allocation and Benefit Distribution Among Different Regions

CAO Zhi-hong1,2HAO Jin-min2GUO Li-na3G AO Hong-mei2,4
(1.College of Surveying&Land Information Engineering,Henan Polytechnic University,Jiaozuo Henan 454000,China;2.College of Land Resource Management,China Agricultural University,Beijing 100094,China;3.College of Transportation and Mapping,Hebei Polytechnic University,Tangshan Hebai 063009,China;4.Department of Economic management of Tianjin Agricultural College,Tianjin 300384 China)

As Land is the most basic production factor of social and economic development which has the fixed form,the foot of land is an important macro control measure of land use spatial agglomeration to promote regional social economy and the other industrial productionfactors agglomeration development,and how to rationally coordinate economic benefits among different regions is the key issue to decide whether scale development of spatial agglomeration of industry and land can be realizee.This article estallished the elementary thinking on regional land use secondary allocation in the non-agriculturalization of farmland process by borrowing the foreign experience of land transferable development rights and on its economic benefits distribution among different land use stakeholders based on opportunity cost theory.The article analyzed the feasibilityof the application of land transferable development rights system to in the non-agriculturalization allocation of farmland by the economic model and taking the farmland conversion in Henan Province as an example.The data analysis results showed that agricultural output,non-agricultural output,urban population and non-farm jobs of the Henan Province increased at different levels after land transferable development rights.The results showed that the land allocation method after land transferable development rights not onlywere favorable for the spatial agglomeration of non-farm economy and promoted regional economic development of non-agriculture and development of agriculture production,the benefits distribution pattern embodied the fairness of economic interests among regional land use stakeholders,and promoted regional division and cooperation of agriculture and non-agriculture and reduced.

land transferable development rights;secondary spatial allocation;economic compensation;model;fairness and efficiency

F301.2

A

1002-2104(2010)10-0091-06

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.10.016

2009-09-23

曹志宏,博士,講師,主要研究方向為土地利用規劃和農村經濟。

郝晉珉,博士,教授,博導,主要研究方向為土地利用規劃。

＊國家科技攻關課題(編號:2004BA508B01);長江學者和創新團隊發展計劃(編號:IRT0412)

(編輯:田 紅)