區域公共管理研究進展及其啟示

張軍濤，曹煜玲，劉建國

(東北財經大學 公共管理學院，遼寧 大連 116025)

區域公共管理研究進展及其啟示

張軍濤，曹煜玲，劉建國

(東北財經大學 公共管理學院，遼寧 大連 116025)

在區域經濟一體化不斷發展的背景下，如何通過區域公共管理活動促進區域經濟發展，是當前學界關注的前沿問題之一。對國內外區域公共管理研究進展狀況進行系統梳理，指出中國區域公共管理研究中存在的主要問題，并從中得到一些重要啟示，認為多元主體共同參與區域公共管理有助于實現區域經濟的協調發展。

區域公共管理；多元主體；政府間關系；區域經濟

區域公共管理是以區域內部或者區域外部公共事務為主要對象的管理活動。市場經濟的發展程度和公共事務本身的層次性和復雜性決定了公共管理主體的多樣性。區域公共管理的理論與實踐已成為區域經濟和公共管理研究領域共同關注的一個前沿問題，系統梳理國內外的相關研究進展對于深刻認識區域公共管理研究的發展脈絡，運用相關的理論和方法指導我國的區域公共管理實踐具有十分重要的作用。

一、國外區域公共管理研究進展

區域公共管理研究始于歐美國家，歐美學者對區域公共管理的研究趨于成熟，已經建立起一系列成熟的研究方法和理論框架，并廣泛用于驗證和指導區域公共管理的實踐。

1.區域經濟學和發展理論對區域經濟發展和管理問題的探索

20世紀50年代，諾貝爾獎獲得者、經濟學家G·繆爾達爾指出：市場的力量通常傾向于增加而不是減少區際不平等。[1]著名經濟學家A·赫希曼認為：區域間增長的不平衡性是增長本身不可避免的伴隨情況和條件。[2]因此，如何縮小資源稟賦和空間區位上的差距，以及由市場的盲目自發性帶來的區域發展的貧富差距，發揮區域政府或者其他區域組織在調控區域經濟發展中的重要作用，引起了學界的廣泛興趣。著名發展經濟學家M·托達羅對第三世界的區域貧富差距以及區域發展問題作了經典的論述。[3]阿瑟·劉易斯針對發展中國家的經濟發展問題，提出了“二元經濟結構”的論斷，并在此基礎上分析了政府治理城鄉二元結構的角色和作用問題。[4]A·薩姆濟在批判和反思了社會科學領域有關發展研究的種種理論后，指出這些理論難以透視人類社會經濟發展的全貌，過于“碎片化”。[5]因此，從某種意義上說，應該在充分認識發展問題自身復雜性的基礎上，重構乃至替代原有的一些社會科學理論。羅伯特·里德爾從區域公共政策的視角，專門探究了低收入國家的扶貧問題，從理論和現實兩個方面進行了分析。[6]

2.關于政府間關系與地方治理的研究

歐美等國家的學者在這方面的研究比較多。保羅·多麥爾系統研究了美國政府間的橫向和縱向關系。他認為，縱向的政府間關系基本是兩個體系的綜合，即憲法和法律體系；橫向的政府間關系“可以被看做是由地位對等的地方當局形成的分散體系，而且這些地方當局被競爭與協商的動力所驅動”。[7]D·賴特的《理解政府間關系》、A·霍威特的《聯邦主義管理：政府間關系研究》、M·龐特的《公共部門改革，政府間關系與澳大利亞聯邦主義的未來》、D·奈斯的《聯邦主義：政府間關系的政治》等著作，從不同角度探討了美國、加拿大、澳大利亞等國家的聯邦制政府間關系問題。美國學者安德森在20世紀60年代后期，從政府公職人員之間的人際關系和人的行為的角度提出了“政府間關系”這一概念。Muramatsu分析了日本戰后不斷變化的政府間關系，認為它是一個以支持政府間的融合而反對分離模式的政府間關系。[8]Murakami則從財政分權的角度，構建了一個多區域的內生性增長模型與生產性政府支出，由此來審核政府間的縱向關系。[9]

3.政府間競爭的研究

國外區域公共管理的研究者運用現代市場經濟學理論分析了政治市場與政府間關系問題，認為在市場經濟社會條件下，政府間的競爭主要有兩大類型：一是民族國家之間中央政府的競爭；二是一個國家內部政府之間的競爭。D·諾斯認為，國家間經濟績效的競爭，歸根到底是公共制度層面的競爭，政府的作用集中體現在是否提供一種更為有效的組織經濟活動的制度安排和激勵機制。[10]哈耶克認為，地方政府之間的競爭在很大程度上能夠提供對各種替代方法進行實現的機會，而這能夠確保自由發展所具有的大多數優點。[11]而蒂鮑特早在1956年就具體分析了地區居民的“用腳投票”是如何促使地方政府圍繞公共物品而展開的競爭。[12]布雷頓對聯邦制國家的政府間競爭作了進一步的分析，認為聯邦制國家政府間的關系總體上說是競爭性的，并且提出了“競爭性政府”的概念。[13]

4.國家和地區間競爭力以及政治協調的多元化研究

美國經濟學家邁克爾·波特從微觀的視角入手，通過大量的實證研究，分析了世界上具有強競爭力的國家和地區，得出了“國家競爭優勢”“地區競爭力”“區域環境”“集群理論”等論斷。[14]他認為，政府在培育和打造“國家(地區)競爭優勢”方面，應該“有所為”和“有所不為”。另一方面，他的集群理論實際上強調了區域政府和其他非政府組織以及私營部門在地區治理中的“合力”問題，關注公共管理主體的多元化和治理機制的現代化。Büchs對20世紀90年代后期歐洲聯盟的開放的方法進行了闡釋，認為這一方法旨在提供一個“中間道路”解決歐洲社會政策中的兩難局面。[15]在這里，歐盟采取的是協調各成員國的社會政策，雖然各成員國擁有其各自的權力，但是歐盟的權力還是巨大的。這一政策為世界其他各國處理政府間的協調問題提供了借鑒。

5.區域制度創新研究

哈佛大學教授普特南經過潛心的實證研究，找出了意大利南北不同區域經濟發展差距的原因。他認為，意大利南北經濟發展差異與不同區域間的公民參與網絡、互惠和信任的規范有關。在區域創新研究方面，摩根提出了構建“學習型區域”的問題，認為區域的競爭和區域的發展在很大程度上要看該地區的制度學習、制度模仿和制度創新的潛質和能力，并試圖將網絡、技術和制度創新、制度環境聯系在一起來解釋區域經濟增長。[16]歐然格等人認為，區域創新體系是區域網絡各個節點在協同作用中結網而創新的。斯托潑關注“體制性基礎設施”在區域創新中的重要性，認為只有能為學習和創新提供“體制性基礎設施”的地區，才能成為學習和創新的主要因素。

6.公共事務治理領域的研究

這一領域研究的代表是美國著名學者奧斯特羅姆夫婦，他們基于系統性理論，通過深入的案例研究和實證分析，探討了公共事務的治理之道。[17]Stilborn通過對加拿大聯邦政府、省和地區政府關于氣候變化問題的分析，從理論和實踐的角度詮釋了政府間由僵局、高度公開沖突，到共同協商解決問題的過程和途徑，具有十分重要的意義。[18]Bowornwathana從新的民主制度或民主執政、善治、效率等方面詮釋了治理，并且分析了泰國他信政府的改革問題。[19]

7.區域與全球治理的研究

20世紀90年代以來，區域公共管理的研究有了更進一步的深入和拓展。約瑟夫·奈等認為，全球化對公共行政領域的改革、非政府組織等產生了深遠的影響。[20]詹姆斯·N·羅西瑙從歷史與現實、理論與案例相結合的高度，分析了全球化時代的世界治理問題。[21]

二、中國區域公共管理研究進展

1.區域經濟發展中的政府間關系研究

薄貴利對西方國家和我國中央與地方政府之間的關系作了獨到而深刻的分析，他從權限劃分的視角，探討了我國中央-地方關系中的權力配置問題。[22]林尚立以全新的視角探索了經濟市場化、政治民主化、權利法治化以及“一國兩制”的政府生態環境下，我國政府間關系的定位和出路問題。[23]辛向陽從歷史發展的角度對我國中央政府與地方政府之間的關系進行了梳理和探討。[24]謝慶奎從中央與地方政府關系、地方政府之間關系和政府部門之間的關系入手，對府際關系進行了深入的分析。[25]陳振明對國內外政府間關系的研究進展以及我國政府間關系的現狀和改革問題作了深入的探討，提出了我國政府間關系的網絡模式。[26]

2.政府管理與制度創新研究

早在1991年夏書章和傅高義就對我國地方政府管理與改革做過研究。夏書章對行政管理中的一些問題作了開拓性的探討。[27-28]陳瑞蓮對地方政府的管理改革和制度創新問題進行了分析，對改革開放以來廣東地方政府的公共管理實踐進行了理論闡釋。[29]沈立人、李青、陳天祥對區域公共管理中的地方政府管理與創新做了初步的研究。陳天祥認為，制度創新是制度主體為獲得潛在收益而進行的制度安排，是制度的變遷過程。[30-32]汪偉全從制度層面、政治層面、管理層面分析了我國建構地方政府間合作機制的整體制度安排。[33]張緊跟認為，地方政府間關系的協調發展關鍵在于制度建設，同時需要形成多元化的治理機制、良好的制度環境和相對規范的行為主體。[34]李程偉從公共管理學視角出發，就我國社會管理體制創新的內容進行了解析。[35]金太軍等對政府治理形態嬗變過程中存在的路徑依賴現象和地方政府不合作博弈現象進行了分析，提出了打破惡性路徑依賴和不合作博弈困境的引導性政策。[36]龍朝雙等從動力激勵的角度，把影響我國地方政府間合作的因素分為幾種力，并對各種力的來源和作用方式進行了分析，構建了我國地方政府間合作的動力機制模型。[37]

3.區域行政與改革層面的研究

陳瑞蓮等提出了“區域行政”的概念，從規范的向度分析了區域行政的起源、內涵、發展現狀及其研究意義。[38]陳瑞蓮對區域公共管理研究的緣起、國內外研究現狀、未來的方向、研究方法等進行了全面的詮釋，奠定了該研究的領域和方向。[39]王健等認為，我國區域經濟一體化與行政區劃的根本沖突在于政府職能的轉變不適應市場經濟發展的需要。[40]陳剩勇等認為，現階段我國區域經濟一體化的路徑選擇是區域間政府的合作。[41]王勇兵對德國和中國在治理結構以及地方政府改革創新兩個方面進行了比較分析，提出了我國政府改革的一些見解。[42]

4.區域間競爭與合作的研究

馮興元認為，我國經濟發展過程中政府間的競爭在地方分權和經濟市場化的背景下更加激烈，需要找到相應的規范思路。[43]張可云深化了對區域經濟沖突與合作問題的分析，圍繞區域利益這一核心動力，由區域經濟競爭、區域經濟聯系到區域經濟均衡、區域經濟沖突與合作，構建了一個新的區域經濟關系框架。[44]祝小寧等通過對地方政府間競爭與合作利益關系的分析，認為在競爭與合作過程中要保證各地方政府的利益不受損害。[45]曹現強通過對山東半島城市群經濟發展中公共管理體制障礙的分析，認為需要制度整合和轉變政府職能，建立跨市域并有非政府組織參與的多元協商合作機制和合作機構，以實現城市群一定范圍內協調統一的規劃和公共服務供給。[46]劉亞平等分析了地方政府在競爭中采取的策略，提出要限制地方政府設置壁壘干預市場的行為，需要三方互動來規范地方政府間的競爭。[47]彭國甫等認為，多元競爭與合作是地方政府績效改善的有效途徑。[48]

5.區域公共管理成本及利益的研究

毛壽龍、謝慶奎等運用成本理論分析了地方政府之間的關系，從交易成本理論出發，提出政府之間的分工合作機制能夠在既有技術條件下節約交易費用。[49-50]陳慶云等系統介紹了如何運用利益分析方法研究公共管理中的利益問題。[51]莊國波從公共政策的視角出發，分析了公共政策在平衡利益中的作用，認為在經濟發展中的公共管理要合理兼顧各方面的利益。[52]

6.區域發展中多元主體協調和治理研究

我國臺灣地區學者趙永茂基于對英美等國地方政府的研究，提出了新管理體制理論、區域政府理論、中間激勵理論。[53]王銳蘭等以非營利組織與經濟發展的內在關聯機理為切入點，認為非營利組織發展與經濟發展具有較強的外在一致性。[54]陳國權等認為，從經濟關系、行政關系和治理關系三維分析框架結構來剖析縣域社會經濟發展帶來的與傳統的府際關系的矛盾，能夠有效地解釋地方府際關系變遷與發展的邏輯。[55]

7.區域公共管理的法律維度研究

余敏江等提出，應該從法律的維度來考察公共管理問題。他們認為，公共管理的目的在于實現公共利益最大化，為了維護和增進社會的公共利益，需要尋求一條新的公共管理模式——法律趨向的管理模式，需要考察的主要問題是公共管理的憲法淵源、程序等問題。[56]

8.區域公共管理的實證研究

王樂夫基于對珠三角城市的研究，從“政府與市場”關系的角度探索了體制轉型期地方政府主導與經濟發展的互動關系。[57]陳瑞蓮等從區域公共管理的視角，剖析了珠三角地區的政府管理模式。[58]張軍濤等系統分析了遼寧實施沿海經濟帶開發開放戰略過程中的區域公共管理問題。[59]

三、中國區域公共管理研究存在的主要問題及啟示

通過對文獻的梳理和歸納整理可以看到，我國學者對于經濟社會發展過程中區域公共管理的研究取得了很大進展，但也存在一些問題：(1)許多學者雖然從理論和實證兩個方面研究區域公共管理問題，比如，對長三角、珠三角地區的研究取得了許多成果，但理論的高度、深度和系統性不強；(2)對區域間競爭的現象、后果及原因等研究較多，而對于如何走出這種困境卻研究較少，尤其對于區域經濟發展中政治協調和多元主體參與的區域治理問題更是缺乏深入研究；(3)引用和介紹國外學說和理論較多，缺乏切合中國實際的理論探討和合作模式的研究，缺乏創新性的思路；(4)盡管對于政府間競爭與合作、多元主體參與的區域公共治理問題研究文獻較多，但仍然略顯單薄，尤其是有關多元主體之間協調合作和治理問題，尚未有統一的認識。這些也正是未來的研究趨勢和重點。

公共選擇理論認為，政治決策者與市場決策者一樣也是理性的、追逐自身利益的人。政治活動猶如市場活動一樣，也追求效用最大化。即便是在公共選擇活動中，個人首先追求的也是個人利益。由此可見，政府部門在區域經濟發展過程中很可能會出于地方政府的利益或者地方領導人自身的利益，做出一些損害其他地方利益或者人民利益的事情。所以，多元主體共同參與區域公共管理，有助于實現區域經濟的協調發展。

從重塑政府與公民社會關系的角度看，沒有企業、公民、非營利組織的參與，地方治理就只能是一個空殼。因此，企業、公民和非營利組織與政府間共同協調，參與區域的公共管理，對于實現區域的協調合作不無裨益，而且多元主體共同參與區域的公共管理會呈現多贏的局面。

區域經濟發展中的公共管理主體是多元的。國際層面的多元主體包括民族國家、國際組織、民間自組織、公民社會，國內層面的多元主體包括政黨、政府、企業、公民、非營利組織、利益集團、新聞媒介等。多元主體共同參與到區域經濟發展的公共管理中，是民主政治的要求，是實現區域治理和善治的必由之路。

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Progressinstudyofregionalpublicadministrationanditsimplications

ZHANG Jun-tao, CAO Yu-ling, LIU Jian-guo

(College of Public Administration, Dongbei Univ. of Finance and Economics, Dalian 116025, China)

Under the background of regional economic integration, how in the regional public administration activities to promote regional economic development, is currently one of the leading edges of academia. In this paper, the progress in study of regional public administration in China and other countries was elaborated. The main problems in Chinese regional public administration were pointed out. The important revelations were derived. It was believed that multiple subjects participating in regional public administration will contribute to the coordinated development of regional economy.

regional public administration; multiple subject; intergovernmental relations; regional economy

1671-7041(2010)06-0027-05

C93

A*

2010-06-08

遼寧省哲學社會科學規劃基金項目(L08BJY032)

張軍濤(1963-)，男，石家莊人，教授，博士生導師；E-mailjtzhang001@163.com