循環經濟理念下的建設用地定額指標修正
——以新型干法水泥生產用地為例

湯小櫓 金曉斌 李學瑞 黃亞云 周寅康

(南京大學地理與海洋科學學院,江蘇南京210093)

循環經濟理念下的建設用地定額指標修正
——以新型干法水泥生產用地為例

湯小櫓 金曉斌 李學瑞 黃亞云 周寅康

(南京大學地理與海洋科學學院,江蘇南京210093)

建設用地定額指標是核定建設項目用地規模的重要依據,是控制建設用地外拓、保護耕地和生態用地、提高土地資源利用效率的有效手段。循環經濟思想作為調和人口-資源-環境復合問題的積極途徑,正日漸得到重視。為應對目前我國土地緊缺以及資源環境問題日益突出的現實問題,本文采用循環經濟理念考察建設用地的利用情況,從占地情況、用地布局、資源利用、環境影響、廢棄物處置、土地持續利用等多個角度設定建設用地定額修正指標和修正系數,鼓勵“資源節約、環境友好”的生產建設方式,嚴格控制“不循環”建設項目的土地供給,以求更好地促進土地節約集約利用。文章最后以新型干法水泥生產用地為例,實證分析了本文提出的建設用地定額修正體系和方法。研究結果表明,循環經濟理念下的建設用地定額指標修正可以在一定程度上調控土地配給,限制不合理的建設用地利用和資源環境對待方式,鼓勵“循環”發展。

用地定額;指標修正;循環經濟;水泥生產

建設用地定額指標是在綜合考慮社會經濟發展、土地資源狀況以及技術工藝水平等情況下對建設項目用地規模做出的定性和定量的規定[1]。加強對土地資源和建設用地管理,制定科學的用地定額指標,可以促進規劃設計和工藝水平及生產集約化程度的改進,提高土地以及其他資源的利用效率。學術界對建設用地定額指標的探討主要集中在編制方法與政策評價方面[2-3],而對用地定額的細化修正尤其是考慮資源環境影響下的指標修正研究相對較少。此外,諸多學者在建設用地集約節約利用、生態環境影響評價等方面進行了研究,但并未考慮與用地定額的銜接關系。土地緊缺、資源消耗和環境惡化的多重壓力是我國社會經濟的持續健康發展的重大挑戰,順應于此,循環經濟的理念越來越受到重視并逐漸融入生產生活。本文從循環經濟的視角出發,探討對建設用地定額標準的修正,以期強化土地管理的行政地位,充分發揮土地管理對社會經濟的調控作用,實現對土地利用和資源環境的雙重控制。

1 現有的建設用地定額體系

“十分珍惜和合理利用土地,切實保護耕地”是我國的基本國策,為實現土地資源的集約利用和優化配置,原國家土地管理局從1986年起開始組織分行業的《工程項目建設用地指標》,并于1996年形成了《工程項目建設用地指標匯編》(以下簡稱《匯編》)。《匯編》主要依據各行業單位生產能力、企業生產規模、工程投資強度等指標核定來建設項目用地需求,但由于地區之間和行業內部的設備條件、工藝技術、產品檔次等差異較大,全國范圍內無差別的定額指標體系在一定程度上導致了指標配給和實際需要上的錯位。在經驗積累和實踐總結的基礎上,2004年國土資源部頒布了《工業建設用地控制指標(試行)》,在《匯編》的基礎上采取分行業、分地區的方式來確定單位面積投資強度、容積率等用地指標,進而控制用地定額。2008年,國土資源部對《工業建設用地控制指標(試行)》又進行了修訂,出臺了《工業建設用地控制指標》,在前期標準的基礎上又增加了綠地率控制指標,同時提高了投資強度、容積率等指標的要求,進一步加大對建設用地使用的約束和管制力度[4]。此外,浙江、江蘇、河南、廣東等省份結合本地區實際對國家出臺的建設用地指標方案進行細化調整,制定了適用于本地區的控制指標和相關配套政策措施。

建設用地定額指標體系的不斷完善,對控制建設用地擴張、確保耕地保有量等方面起到了重要作用。并且,隨著社會經濟的不斷進步和資源環境保護壓力的日漸加大,建設用地定額指標體系可以也應當做出適當的變化。

2 基于循環經濟理念的建設用地定額指標修正

圖2 循環經濟下修正用地指標的總體思路Fig.2 Main thought train of the land use adjusting indexes under the guidance of circular economy

2.1 循環經濟理念對建設用地定額指標的指導

循環經濟作為一種通過對物質、能量進行梯次和閉路循環使用而減少資源消耗、污染物排放和環境影響的經濟運行模式[5-7],是在社會經濟發展不斷加速、工業化和城鎮化不斷推進、人地矛盾不斷突出的背景條件下實現全面、協調、可持續發展的有效途徑,同時也為建設用地定額指標的修正提供了新的借鑒。

循環經濟的核心思想是“3R”(減量化、再利用和再循環)原則,就建設用地定額指標而言,其總目標包含了集約節約用地、保護生態環境、合理生產布局、提高經濟效益等內容,循環經濟理念為這些目標的實現提供了有效指導(圖1)。從土地利用本身來看,“減量化”要求通過合理布局和提高效率等方式減少土地資源的投入量;“再利用”要求合理利用土地資源,要求生產活動不對土地造成不可逆的破壞,盡可能減少對生態環境的破壞并試圖改善生態壞境,盡可能減少對周邊土地利用和本地塊后續使用的負面影響;“再循環”要求了土地的綜合整治,為生產活動利用土地創造便利,同時盡可能多利用未利用地、減少對耕地尤其是優質農田的占用。

在建設用地的利用中減少對設備、技術等方面的投入可以通過節省生產成本來獲取更大的利潤,但也往往會對資源環境帶來更大的負面影響,因此必須進行用地控制來避免純粹經濟利益驅使下人類活動對資源環境的破壞。定額指標對建設用地的控制,在考察產量和投資的同時,還應當考慮生產流程和生產工藝的“循環”程度。通過建設用地定額指標的控制,要促進土地的集約節約利用,又要對資源環境的可持續利用和社會經濟的可持續發展起積極作用。

圖1 循環經濟理念對建設用地定額指標的指引Fig.1 Guide to construction land use ration with the idea of circular economy

為了實現建設用地定額的總目標,循環經濟理念對建設用地定額指標的控制應當反映在兩大方面(圖2):

(1)對于符合循環經濟要求的新設備和新工藝所帶來的新增用地需求應當予以考慮。土地以及資源的“減量化”、“再利用”、“再循環”是通過一定的技術方法革新來實現的,其中會涉及到一些新增設備的占地需要,這部分新增土地投入的價值可以表現為“循環”理念下的社會效益、生態環境效益,進而帶來經濟效益。

(2)對于不符合循環經濟要求的土地和資源利用方式,應當從用地指標上加以控制。通過用地指標來提高不符合“循環”要求的建設項目的“準入門檻”,促使其改變“不循環”的土地利用方式,提高資源利用效率,減少環境負面影響,以實現合理布局、減少用地以及資源節約、環境友好的目的。

2.2 建設用地核定的循環經濟修正指標

為了確定合理的建設用地規模,使其既符合建設項目的實際需要,又能更好地滿足社會經濟的發展要求,本文以現行定額指標為基準用地指標,通過對建設用地用途和需求、土地利用效率和趨勢、資源環境承載能力等多方面進行分析,遵循系統性原則、一致性原則以及可操作性原則[8]建立了建設用地核定的循環經濟修正指標(表1)。

2.3 建設用地核定的循環經濟修正系數

考慮到建設項目在循環經濟理念下所體現出的差異性,將各因子分為優、良、中、較差、劣5個檔次。本文利用Delphi法,通過專家調研、評判、打分確定各修正指標的調整系數(表2)。

上述指標中,X1、X3、X4為定性指標,采用分段固定調整系數;X1、X3、X4、X5為定量指標,具體調整系數由區間線性內插獲得。修正后的建設項目用地面積計算式如下:

式中:Sy為建設項目用地面積;

Sx基準用地指標;

Fi為指標Xi對應的調整系數。

表1 建設用地核定的循環經濟修正指標構成Tab.1 Constitutesof the construction land ration adjusting indexesof circular economy

表2 建設用地核定的循環經濟修正指標系數調整表Tab.2 Coefficientsadjusting of the construction land ration adjusting indexesof circular economy

3 新型干法水泥生產用地的實證

水泥行業是傳統資源型產業,在生產過程中需要消耗較多的資源,同時產生較大的環境影響,與此同時,我國水泥行業生產線規模總體偏小、但其用地較為分散、行業用地總量較大。循環經濟理念的提出,為我國水泥行業等傳統資源型產業的發展提供了新的思路和平臺。新型干法水泥即窯外分解水泥,其核心技術是懸浮預熱和窯外分解技術,由于其具有規模更大、效率更高、產品更優等特點,新型干法已經成為目前我國水泥行業的主要生產方法。

在新型干法水泥的實際生產中,不同的用地布局、設備投入、技術改進等對資源環境的依賴和影響也各有不同。本研究中對部分采用新型干法生產的水泥企業進行了調查研究,并從中遴選了兩個相對典型的案例,其調整系數見表3:

A生產線方案:生產能力160×104t/a,按原定額計劃用地40 hm2,規劃范圍內耕地占32%;每生產1 t水泥熟料約需能耗0.025 t標準煤,礦石1.80 t,其他原料(鐵、粘土、硅砂、石膏等)0.25 t,資源利用效率約為當地平均水平的128%①;生產原料中約有10%(主要是鐵、粘土等)為上游生產的廢棄物;產生的廢棄物僅有5%被下游生產所利用(主要是一些礦物殘渣);該生產方案用地布局合理、緊湊,有效利用了廠區內幾乎所有土地資源;經過逐級利用和尾端處理,生產活動所排放的廢水、廢氣以及固體廢棄物對周圍環境和土地理化性狀均有一定副作用,但不對土地利用帶來重大影響。

B生產線方案:生產能力125×104t/a,按原定額計劃用地35 hm2,規劃范圍內耕地占66%;每生產1 t水泥熟料約需能耗0.03 t標準煤,礦石2.10 t,其他原料(鐵、粘土、硅砂、石膏等)0.40 t,資源利用效率約為當地平均水平的95%;生產原料中約有5%(主要是鐵、粘土等)為上游生產的廢棄物;產生的廢棄物幾乎全部廢棄,不被下游生產所利用;該生產方案用地布局尚可,主要連片規整區域得到有效使用,而坡地和零星地利用不多;由于資源利用效率和后處理不夠,生產活動所排放的廢水、廢氣以及固體廢棄物對周圍環境有較大破壞;生產活動輕微改變本地塊土地性狀,但不足以危害其后續利用。

A生產線方案相對注重“循環”生產,生產布局、資源利用和環境影響相對較好,這是通過一定的新設備和新工藝實現的。依據表3的調整系數,A生產線可以再配給3.6%的土地,即1.44 hm2,這部分新增用地指標基本可以滿足余熱發電設備、殘渣分解勻化設備等“循環”設施的用地需要。

表3 不同方案的新型干法水泥生產用地指標調整系數Tab.3 Adjusting coefficientsof the dry2cement production land indexes by different schemes

B生產線方案對“循環”生產不夠重視,資源環境負面效應較大。依據表3的調整系數,B生產線應當減少用地指標18.15%,即由原先的35 hm2減少到28.65 hm2。由于用地指標的減少,迫使B生產線調整用地方案,合理生產布局,促進土地集約節約利用;如果在28.65 hm2的面積內無法實現生產線的完整布置,則B生產線需進一步調整方案,引入“循環”設備和工藝改變資源利用情況和生態環境效益,而后重新評定用地指標調整系數以獲得足夠的建設用地,從而實現節約利用資源、保護生態環境的目的。

4 總結與討論

本文在現行建設用地定額指標的基礎上,通過構建“循環”指標體系對其進行修正,從對用地“門檻”的控制來促進生產生活的合理布局、土地利用的集約節約、自然資源的減量投入以及生態環境的良好保護。此外,本文確定了不同利用狀況下各指標的調整系數,并通過新型干法水泥生產用地的典型生產線加以驗證性應用。結果表明,循環經濟理念下的建設用地定額指標修正可以在一定程度上調控土地配給,限制不合理的建設用地利用和資源環境對待方式,鼓勵“循環”發展。但在進一步理論分析與具體操作中,仍有一些問題值得注意和討論:

第一,本文提出的部分指標,如“主要資源的利用效率”,還可以進一步細化,同時可根據建設用地的不同利用方式分別制定各修正指標的調整系數;

第二,本文的修正指標是從循環經濟的視角出發而提出的,可以與其他修正體系相結合以形成更為科學有效的建設用地定額指標修正體系;此外,考慮到社會經濟和科學技術的發展,用地水平和生產水平都會不斷改進,因此,如何對各指標進行年際修正也是值得思考的問題;

此外,要實現建設用地的“循環”利用,需涉及到國土資源、建設、規劃、環保、經貿等多個部門的共同參與,怎樣合理地進行權利義務分配、有效協調各部門關系,也是如何最大化發揮用地定額效用所需研究的重要課題。

References)

[1]陳重.在工程項目建設用地指標編制工作會議上的講話[R].中國有色建設,2006,(4):15.[Chen Zhong.The Speech on the Meeting of Projects Construction Land Use Ration Preparation[R].China Non2 Ferrous Construction,2006,(4):15.]

[2]周仲凱,李明東,陳國先.編制各類建設用地定額的方法學研究[J].四川師范學院學報:自然科學版,1991,12(3):247-254.[Zhou Zhongkai,Li Mingdong,Chen Guoxian.A New Approach to Compiling Land2use Quantatum for Construction[J].Journal of China West Normal University:Natural Sciences,1991,12(3):247-254.]

[3]王春霞,楊慶媛,印文.《工業項目建設用地控制指標(試行)》分析[J].西南農業大學學報:社會科學版,2005,3(4):20-23.[Wang Chunxia,Yang Qingyuan,Yin Wen.An Analysis of“The Controlling Indexesof Construction Land Use for Industrial Projects(Tentative)”[J].Journal of Sichuan Institute of Animal Husbandry and Veterinary Medicine,2005,3(4):20-23.]

[4]田春華.走節地高效的工業化道路:部土地利用司有關負責人談新修訂的《工業項目建設用地控制指標》[J].國土資源通訊,2008,(4):24-25.[Tian Chunhua.Section the Road of Efficient Industrialization:The Responsible Person of Land Use Division Talk About the Newly Revised“Industrial Project Construction Land Use Control Rations”[J].Land Resources Communication,2008(4):24-25.]

[5]黃賢金.循環經濟:產業模式與政策體系[M].南京:南京大學出版社,2004.[Huang Xianjin.Circular Economy:Industry Model and Policy System[M].Nanjing:Nanjing University Press,2004.]

[6]周宏春,劉燕華.循環經濟學[M].北京:中國發展出版社,2005.[Zhou Hongchun,Liu Yanhua.Circular Economy[M].Beijing:China Develop Press,2005.]

[7]生態學:概念與應用(影印版)[M].北京:科學出版社,2001.[Manuel C Molles.Ecology:Concepts and Applications[M].Beijing:Science Press,2001.]

[8]金曉斌,李如海,何立恒,周寅康.江蘇省建設用地核定指標研究[J].南京林業大學學報:自然科學版,2003,27(5):35-39.[Jin Xiaobin,Li Ruhai,He Liheng,Zhou Yinkang.The Research for Construction Project Land Using Auditing Indicator in Jiangsu Province[J].Journal of Nanjing Forestry University:Natural Sciences,2003,27(5):35-39.]

Modification of Indexs for Construction Land Use Ration Based on Circular Econom ic Idea:A Case Study on Land Use of Dry2cement Industry

TANG Xiao2lu JIN Xiao2bin LIXue2rui HUANG Ya2yun ZHOU Yin2kang
(School of Geographic and Oceanographic Sciences,Nanjing University,Jiangsu Nanjing 210093,China)

As the important basis of land scale of construction projects,construction land use indexes are effective measures to control the expansion of construction land,protect cultivated land and ecological land and increase the utilizing efficiency.The ideaof circular economy is increasingly emphasized.To copewith the prominent problemsof the land shortage,resource and environment in China,this article tries to select the idea of circular economy to examine the use of construction land.Formore intense use of construction land and protecting resource and environment,the adjusting indexes include the condition of land occupation and arrangement,recourse use,environment effect,waste materials disposition and land sustainable development.The aimsof this new construction land use rationof the adjusting indexes is to promote the land intensive use,encourage a resource2conserving and environment2friendly mode,and strictly control the land supply to the no2cycle mode.At last,dry2cement industry is taken as an example to confirm the adjusting indexes we put forward.The results show that the modification of indexes under the circular economic idea can regulation the land allocation in some way,and also limit the improper use of resources,and encourage a“cycle”developmentmode.

land use ration;indexes adjusting;circular economy;cement industry

F293.2

A

1002-2104(2010)02-0019-05

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.02.004

2009-07-13

湯小櫓,碩士研究生,主要研究方向為資源環境分析、土地資源評價。

(編輯:王愛萍)