美國救災應對程序與NGO力量

文/ 陳 浩

美國救災應對程序與NGO力量

文/ 陳 浩

非政府組織(NGO)美國紅十字會是防災救災中不容忽視的力量，每遇政府采取大規模救災行動的時候，美國應急管理署(FEMA)的首選合作對象就是美國紅十字會。

自下而上的聯邦救災機制

美國應急管理署(FEMA)隸屬于美國國土安全部，是美國進行重大突發事件時進行協調指揮的聯邦領導機構。

美國的救災應對機制主要是從下而上地進行。災害發生后的第一應對措施，主要由當地政府負責、該地社區組織和志愿者組織參與實行。如果災害規模較大，則向州政府求救。之后州政府調集國民衛隊、動用州政府資源應對，同時對受災情況進行評估，對受災損失和災后恢復所需援助進行認定。最后，根據受災情況，州長提請總統宣布“重大災害聲明”，擔保將州政府的基金和資源投入到長期重建工作。

總統“重大災難聲明”所提出的議案，主要包括將資金投入到受災聯邦的長期復蘇，其中有一些是配合國家方案，以幫助受災者、企業和其它公共實體。

地方遭遇重大災害需要援助時首先應進行申報，由總統決定是否提供聯邦援助。援助前提是災害明顯、且災害影響超過州政府或地方政府的應對能力，所需資金主要來自美國應急管理署管理的總統賑災基金，以及參與災難援助計劃的其他聯邦機構。

提出的申請要等待總統批準，此過程可能持續幾個小時或者幾個星期，主要視災害情況而定。FEMA主要負責評估當地的災害應對能力，并對白宮行動提出建議，總統通過FEMA通知申請進行審批。

當申請得到聯邦政府批準后，FEMA立即組織抗災人員抵達工作現場。聯合辦公中心協調救災行動，并公布免費電話，供受災群眾和企業主在異地注冊登記，尋求協助。在受災重建地區，災民還可以獲取援助情況和災后恢復進程等相關信息。

聯邦援助主要包括兩類：一種是公共援助，主要是用于受災地區的基礎設施重建的資金援助；另外一種是個人援助，主要用于為受災人群提供臨時住所，或者提供房屋修葺的費用。此外，災民還可以有更多援助選擇，諸如個人低息貸款，中小生意援助計劃等。其他諸如危機咨詢，失業救助，都是需要申請的。通常都是先衡量受災情況，然后得到申請表，有效期為總統發布重大災害聲明之后60天內。

▲一名美國紅十字會工作者與卡特里娜颶風中受災的母親和她的孩子聊天

▲美國救援人員在新奧爾良一個被水淹的住宅區找到一名婦女并將其帶往安全地帶

復旦大學行政管理系教授顧麗梅認為，“在美國這種聯邦制下，地方政府在財政和人事上比較獨立；相應的，地方政府需要承擔的責任也比較大。但不可否認，聯邦政府也負有一定職責，美國聯邦政府和地方政府很大程度上是一種合作關系。”

NGO的力量

在災害救援操作中，FEMA會向受災地區的美國紅十字會了解災情，美國紅十字會在全國的聯合辦公室與FEMA成員進行溝通。紅十字會也同當地的政府和州政府緊密配合，共享信息。

清華大學NGO研究所所長王名認為，“非政府組織反應比較快，它們的機構比較小，靈活性強，應對突發事件反應迅速。非政府組織動員資源的能力也比較特殊，災害發生后，他們一方面可以第一時間趕到現場進行救助，另一方面能夠馬上組織捐款捐物和動員志愿者做出及時的回應，這一點與政府有很大不同。政府不僅要判斷真實情況，而且要通過龐大的體制層層上報、層層決策，然后才能采取行動，這往往會錯失救災的最佳時機。”

全美700多個紅十字會站點，會在災害發生后兩個小時內進行援助服務。這些當地的站點平時就進行災害訓練和準備工作，幫助當地居民及時有效地應付災害。

美國紅十字會災害援助主要關注個人及家庭受災后的基本需求。當災害威脅或者災害來臨時，可提供避難所、食物、衛生服務和心理健康服務。美國紅十字會為受災人群提供食物、負責受災人群同家庭成員的聯系。日用品、新衣服、租金、緊急房屋修葺、交通、家居項目和藥品，這些往往用于幫助個人及家庭恢復日常生活。在應對受災人群的騷動情緒方面，美國紅十字會提供相應的災害心理健康服務，組織有資質的職業人員，經過培訓來實現疏導受災人群的情緒。他們同當地的心理咨詢機構合作，對當地受災人群提供短期和長期幫助。

“如果州政府需要聯邦的幫助，我們的要求也會發送到全美的中心，盡快由總部招收人員和調集物資。”美國紅十字會災害公共事務管理辦公室相關人員表示。“我們總部會在第一時間采取行動，同時，FEMA也會在第一時間采取行動，直接聯系紅十字會，來協調信息、共享資源，應對大型的災難。當災害影響到很多路上的旅行者的時候，食物和帳篷或者救助所可能是最需要的，我們也會布置很多緊急反應車輛來幫助那些困在公路上的和失去交通聯系的人。”

清華大學NGO研究所所長王名說：“從國際經驗看，非政府組織一般在災害發生的初期作用比較大，但是在災后重建過程中由于一般都需要大量的投入，而非政府組織難于負擔，所以隨著時間的推移，隨著政府體制逐漸恢復功能并發揮作用，非政府組織往往要讓位于政府。一般情況下，非政府組織在災害發生一個月之內的作用非常顯著，但隨著政府體系的恢復并發揮作用，許多非政府組織在一個月之后就會開始撤離現場。”

閱讀提示

NGO，英文“non-government organization”一詞的縮寫，是指在特定法律系統下，不被視為政府部門的協會、社團、基金會、慈善信托、非營利公司或其他法人，不以營利為目的的非政府組織。NGO在全球范圍的興起始于20世紀80年代，隨著全球人口、貧困和環境問題的日益突出，人們發現，僅僅依靠傳統的政府和市場兩級無法解決人類的可持續發展問題，作為一種回應，NGO迅速成長并構成社會新的一級。

編 者

在重特大災害面前，整合政府與非政府組織的資源和力量，加強兩者之間的合作與協調，是現代應急機制的重要特點和發展趨勢，中外概莫能外。近年來發生的重大自然災害，尤其是牽動全國、震驚世界的汶川大地震中，志愿者與中國政府在地震救援和重建中的青澀對接和磨合,也為我們提出了新的課題。NGO的作用在于集中資本和人力物力，滿足政府不能滿足的社會需要。如何充分調動民間組織和社會力量積極參與應急救災工作、如何培育和發展NGO，使他們在應對突發事件中發揮獨具的優勢，為社會提供有效服務，值得我們深思。

責任編輯 林 潔