“鎮級市”沖動

“鎮級市”沖動

2010年，“鎮級市”作為行政區劃改革中的新名詞進入公眾視野。

由“鎮級市”引發的強鎮擴權話題很快引起了公眾熱議。“鎮級市”究竟是一個什么概念？此次改革如何改？改什么？

“‘鎮級市’的概念主要是讓鎮級政府承擔起建設城市的職能，由鎮級政府承擔起縣級管理的能力，推動城鎮向城市轉型。”作為強鎮試點之一的龍港鎮鎮委書記林萬樂在接受記者采訪時表示。

遠看龍港，近看龍港

從溫州市區南下，不到1個小時的車程便來到了蒼南縣龍港鎮。

車至龍港大道兩側，成片的工業園區，比肩而立的廠房一家挨著一家。汽車行駛在公路上，兩旁與城市一樣高聳的寫字樓，隨處可見的銀行網點、星級賓館和各類商場裹挾著的人流以及鱗次櫛比的高層住宅區等無不昭示著龍港的繁榮。

遠看有“中國印刷之城”之稱的龍港鎮，這完全是一座新興的小城市。

“龍港一個鎮的人口相當于溫州洞頭、文成、泰順三個縣人口的總和，而生產總值和財政收入分別是泰順、文成兩個縣的兩倍多。”副鎮長方崇亮自豪地向觀察記者說道。

目前龍港轄區面積83平方公里，建成區面積16平方公里，常住人口達28萬多人，外來人口10萬多人。2009年全鎮實現工業總產值233.5億元，相當于中西部的一個地級市。財政總收入9.47億元，龍港一個鎮的主要經濟指標已占蒼南縣的半壁江山。

如果說溫州人“敢為人先”的精神在浙江的改革進程中具有表率作用，那龍港人敢于在變革中求發展的創舉同樣令人矚目。

當年的貧困小漁村，而今的現代化強鎮。誰曾想到，短短26年的時間，龍港會在一片荒灘中崛起，以其驚人的建鎮效率與速度，靈活的城鎮化措施，發展成今天這般模樣，成為溫州模式里又一道獨特的風景線。

如今，這座完全依靠民間經濟力量建設起來的龍港鎮，早已不能與往昔同日而語。曾有人稱龍港是“溫州的溫州”，巧的是，溫州位于浙江的南部，而龍港正位于溫州的南部。

這里，任何一個看似很普通的行人，都可能擁有上千萬甚至上億元的財富。

可是在這些強大數據的背后，依然存在著城鎮發展的隱憂。

走近龍港，與龍港經濟實力不相稱的城鎮圖景清晰地擺在了眼前。上下班高峰期的路口，私家車、出租車、人力三輪車，商販、行人等爭相搶道，狹窄的車道傳出陣陣嘈雜的聲音，交警、協警逐一指揮疏導，車輛人流才能緩緩前行。而在本就不寬的路兩旁，貨車、客車毫無秩序卻又似理所當然地停靠在市場和商鋪門口。

顯然，“鎮一級的行政體制已經不適應龍港經濟和社會發展的需要。龍港陷入了上層建筑與經濟基礎不適應，城鎮規模與管理體制不合拍的困境。”

雖然龍港鎮儼然一副小城市的外貌，但其在行政格局上，依然只是個鎮。

輝煌背后的困惑

市民陳先生是龍港當地一印刷企業的老板，他長年在外跑生意，去過很多城市，他和觀察記者談起了自己對于家鄉的一些看法：龍港經濟發達，消費水平高，在龍港生活條件還不錯，但相比國內其他城市，龍港在城市建設方面實在落后太多。

“龍港的汽車每年以五六千輛的速度遞增，可是道路缺乏規劃，編制內的交警只有8人，難以應付經常性的堵車，老百姓花錢買輛車也開不動。”鎮分管城建的曹慶植副鎮長道出了城鎮在基礎設施建設方面的無奈。

經濟實力與城市建設倒置，目前強鎮的城市建設、機構設置已跟不上當地社會發展規模，城市發展和規劃的落后似乎已成為制約各中心鎮發展的同一病灶。2003年起，龍港鎮的很多企業開始外遷，一些企業把研發中心和銷售中心遷到了上海等地，更有甚者，整體搬遷離開了龍港。

龍港鎮政府意識到了問題的嚴重性，“因為行政體制的制約，龍港最近幾年發展的步伐相對于其他發展地區顯得遲緩了一些。”龍港鎮鎮長王忠秀說：“龍港是鎮級建制，實際上具備了一定的人口經濟規模，但在行政執法權力上受到限制，不具備城市管理執法權。”

這就像龍港鎮委書記林萬樂說的那樣：“看得見的管不著，管得著的看不見。”

鎮綜合管理大隊教導員身處龍港城市管理一線，對于城市管理中出現的問題，教導員深有感觸。他告訴觀察記者，龍港鎮鎮域面積83平方公里，鎮里鎮外每天發生著無數“違章建筑”、“環境污染”等城市管理問題，縣一級下設到鎮機構的就那么幾個人，而鎮一級又沒有執法權，出現問題只能上報上一級主管部門，一步步上報再下達，辦事效率低下，實在是管不過來。

沒有環境保護、村鎮規劃、審批處罰等方面的執法權，一些微小的問題也無法解決。像違法設攤這一類的“常事”，鄉鎮一級因囿于處罰權的空白而只能進行勸解和監督。

而更大的問題在于，鎮一級沒有獨立的財權，直接導致鄉鎮公共基礎設施及其他社會保障建設的嚴重滯后。

“2009年鎮里財政收入達到9.47億元，但最后拿到手的只有2.4億元，其中用于城市維護的費用就需要2700萬，8000萬則用于日常運營，剩下可支配的收入少之又少。”方崇亮道出了鎮級政府的資金壓力，捉襟見肘的資金根本無力承擔一個經濟強鎮的公共建設，更別說基礎設施與經濟發展實行配套機制了。

其實囿于體制束縛的龍港鎮在戶籍管理、行政司法、財稅分配、項目審批、城市建設等各個領域都陷入了“小馬拉大車”的困境，小馬已拉不動龍港這輛大車。

向城市轉身，向上要“權和錢”成為龍港這座強鎮經濟社會發展的必然訴求。

“鎮級市”旋風

10月13日上午10點，龍港鎮柳南路的龍港行政審批服務中心，一樓、二樓基本每個窗口都有來辦事的群眾，一些窗口還排起了隊伍。37歲的陳先生正排在經濟發展局窗口的隊伍后面，等著申報公司的技改項目。

陳先生是龍港鎮一家印刷工藝公司的項目管理主任，他這次來辦技改項目的手續是做好了“長期”的心理準備的，他告訴觀察記者，印刷行業的技改項目涉及資金補貼，程序比較復雜，少不了在龍港和靈溪（蒼南縣縣城）間跑個幾趟。

龍港經濟發展局設在該中心的辦事窗口的工作人員看過材料后說，“好了，等弄好了我們會通知你的。”

“這就好了？不用去縣經貿局了？”陳先生奇怪了。

中心窗口的工作人員認真地回答：“以前要去，現在不用了，我們替你跑。”

兩天后，10月15日星期五，陳先生接到了龍港行政審批服務中心的電話：“辦好了，過來取吧。”陳先生有些不敢相信，“以前辦審批項目，一點點事情都要往靈溪跑，而每次從龍港到靈溪開車起碼要半個小時，還要報市里批，一個項目經辦要很多程序，而且去了還不一定能找到工作人員。時間浪費了不說，事情還辦不成功，公司的業務還被耽誤了，現在倒好，家門口就可以辦審批項目了。”

陳先生的輕松和龍港的“鎮級市”改革政策有著直接關系。

2009年6月底，溫州市政府出臺了《關于推進強鎮擴權改革的意見》，強鎮擴權系統工程全面啟動。一時，這座以民營經濟著稱的城市再次成為全國上下高度關注的焦點。

2010年2月22日，溫州市委常委舉行強鎮黨委書記座談會。時任溫州市委書記、市人大常委會主任邵占維在會上指出，開展強鎮擴權試點，加快強鎮轉型升級是溫州市的一個重要戰略任務，溫州將著力解決強鎮責大權小的突出問題，努力把樂清市柳市鎮、瑞安市塘下鎮、永嘉縣甌北鎮、平陽縣鰲江鎮、蒼南縣龍港鎮5個試點強鎮建設成為“鎮級市”。

一場“鎮級市”旋風，再次把溫州的中心鎮推上了輿論關注的頂峰。

龍港鎮一位居民告訴觀察記者，當時“鎮級市”剛提出，龍港當地每平方米商品房至少上漲了20%以上，現在龍港房子均價為每平方米1.6萬。

決策者們怎么都沒有想到他們研究1年多的方案在提出時會引起如此大的關注，但是，在政府提出建設“鎮級市”的思路后，一些縣、市及相關鎮的干部在認識上陷入了一個誤區：強鎮擴權就是“鎮改市”，就是增加編制、增加人員，就是升格行政級別。

“‘鎮級市’并不是從行政層級上要求建立鎮級市，而是從規劃起點、建設標準、管理水平等方面以城市的標準要求城鎮建設。”龍港鎮委委員金珍敏一手參與了“鎮級市”的提案，對“鎮級市”的建設有比較透徹的理解。

溫州市委、市政府的改革思路是，把強鎮建設成為“鎮級城市”，使它們的城市規模、城市設施、產業結構要達到城市化水準，它們的教育、科技、文化、衛生、體育設施等社會事業的各項指標也要接近城市化標準。

溫州的《強鎮擴權》文件指出，縣(市)派駐強鎮的機構要建立分局，分局正職由縣(市)部門領導兼任或明確為副科級。在權限方面，實行分局審批、縣局備案。

作為省內首個鎮級行政審批服務中心—龍港行政審批中心，目前已有縣發改、經貿、國土、公安等25家縣級政府職能分局入駐，主要涉及相關基本建設、市場準入和便民服務等審批事項。

行政審批服務中心的執行主任謝東共告訴觀察記者，中心自今年1月20日正式對外開放以來，日均辦理450多件，其中70%以上的行政審批事項原先要到縣里才能辦理。

對于龍港審批服務中心的成立，方崇亮的解釋是，想要企業發展，首先就要給企業發展提供服務平臺。

按規定，服務中心的職能包括投資項目的核準、備案；政府性投資項目建議書、可行性研究報告、初步設計的審批；工業性項目的核準、備案；外商投資企業合同章程的審批、批準證書的頒發；落實有關規劃、建設、土地等并聯審批事項的受理、抄告、催辦、匯總和指導協調，承辦部門負責所涉及項目的審批(上報)和反饋以及各項收費服務等等。

對于權限范圍內的事，中心可以直接辦理，非授權職能范圍內的事，則統一受理，負責代辦，提供“一條龍”服務。這樣一來，企業不出鎮就能辦成事，效率大為提高。

“鎮級市”改革，首先面臨的是擴權—擴大鎮一級政府的經濟社會管理權限。行政審批中心的成立便是“鎮級市”改革中擴權的重要一環。

面對過去“看得見，管不著”和“責大權小”等責權脫節難題，此輪改革將升格組建城鎮管理綜合執法大隊。將原執法中隊升格為執法大隊，大隊的法律職權也由縣（市）各有關部門分別授權、委托。由該大隊全權負責城鎮綜合性管理，統一行使鎮轄區內市容市貌、園林綠化、市政工程和公用事業等方面的監督執法和社會事務管理工作。

《強鎮擴權》文件還指出：5大強鎮的鎮委書記，任所在縣（市）委常委。鎮長為副縣長級，列席縣（市）政府常務會議。規劃建設、國土、財政、地稅、國稅、質監、環保、公安、工商等各分局正職由縣（市）職能部門副職領導兼任或為副科級。

同時內容還包括了人事權的部分下放。縣（市）屬部門駐鎮分局的正職人事任命須書面征得鎮黨委的同意。鎮委、鎮政府對駐鎮部門主要領導實行年度評議，評議結果作為縣（市）對部門年度考核的重要依據。

這樣一來，在不涉及行政區劃層級調整的情況下，一部分屬于縣市的經濟社會管理權賦予鎮一級政府，黨政一把手的升級，又讓他們在協調工作中有更多的話語權。

“龍港迎來了新一輪發展機遇。”林萬樂說，“雖然目前對鎮政府來說，獲得的權力并不多，但也是進步的開始。”

據了解，龍港鎮要求蒼南縣下放88項權力，但批復通過的只有4 9項，鎮里得到的權力僅有8項，權力仍集中在分局和行政審批服務中心。

“鎮級市”本質上是農村城市化的一種推進方式，這是在當前國家行政體制條件下，避開行政區劃難題，由鎮級政府去建設、管理和經營超大強鎮，促進強鎮發展方式轉變，提升強鎮小城市功能的一種選擇。

擴權仍在進行中

“我們要早日爭取建立龍港市！”龍港鎮鎮長王忠秀在年初接受媒體采訪時曾強烈表示。

而早在1996年，國家11個部委聯合印發《小城鎮綜合改革試點指導意見》，龍港成為在列的五十七個試點城鎮之一。

龍港鎮首次擁有了自己的小金庫和縣里“委托授權”的部分管理權限。“那時是鎮里擁有權限和運作最寬松的黃金時期。”龍港鎮某老干部說，“我們無比懷念‘八顆大印一把抓’的年代。”目前，龍港的高樓大廈，很大一部分是那時建造的。

就在那年，以龍港鎮第一任書記陳定模和一些離退休干部前臺出力，企業家幕后出資的“龍港建市促進會”成立。該協會從龍港各個企業、村委會籌集了30多萬元資金作為活動經費，以龍港與對岸鰲江鎮合并組建副地級城市為活動目標。該協會組織了張貼標語、集體上訪等行動。但很快，在當時的溫州市領導的直接干預下，這個協會解散了。

“1992年，龍港被溫州市定位為城鄉一體化發展實驗區，實驗區對龍港鎮政府的機構設置進行了城市化的改造。縣里幾個主要部門都在龍港鎮設立了分局。”時任常務副鎮長的湯寶林告訴觀察記者：“當時鎮內的事務，鎮政府辦公會解決了一切問題，定下的就是最終決定，只需拿到縣里去，由分管的副縣長無責任簽字。”

溫州的強鎮擴權改革，始于十多年前。

而這一次的改革也并不新鮮，擴權，乃順勢而為。

擴權已經不僅僅停留在沖動和呼吁，實際上龍港的政、商兩屆從上世紀90年代就已經開始了悄悄的探索，謀求行政機構的升級來支撐城鎮未來的建設，實現更好的發展。

一直以來，龍港要求權利下放的呼聲尤為強烈。而一轉眼，溫州市為推進強鎮擴權，給龍港戴了一頂“鎮級市”的帽子，這顯然不是龍港的預期，而龍港卻答應了。

此次“鎮級市”改革，權利又能否落到實處呢？

談起龍港的發展，幾位鎮領導均表示，在不久的未來，龍港將出現國際生活城、文化休閑廣場等新型商業形態，隨著商業綜合體的形成，龍港的城市化建設腳步將進一步加快。

而提及“擴權”，在鎮領導原本充滿信心的眼神里卻隱隱透出了擔憂，“從產業結構到新農村建設，處處都需要錢，如果財政沒有到位就談不上‘強鎮擴權’，縣里的權力不大，鎮里的權力就更有限了。”

遠景猶在眼前，而問題卻不期而至。

“現在下放的權利在分局比較多，鎮里實際得到的權利還很少，而且鎮里的權利沒有得到保障，一旦縣里財政出現問題或者領導班子產生變動，他們就很有可能把權利收回來，沒有一套完整的監督和保障機制，很多問題都還不好說。”龍港鎮一位干部坦言。

同時，由于長期以來鎮一級職能存在部門不健全等問題，有些權利放下來，鎮里還不一定具備執行能力。

于是有人擔憂，溫州的“鎮級市”改革究竟能走多遠？

“相較于前幾輪，溫州市此輪改革對試點鎮提出了更為具體的發展要求。”溫州市發改委一位人士表示，改革將按照統籌城鄉發展思路，力爭到2012年，擴權強鎮均建成比較完善的城鎮基礎設施體系，地區生產總值年均增長15%以上，財政總收入年均增長15%以上，“三產”在地區生產總值的比重每年提高0.6個百分點以上。

此次改革中，“藥方”中加入了新“藥材”，擴權不是簡單的放權。方案提出建立龍港鎮綜合管理執法大隊、行政審批服務中心、土地儲備中心和公共資源交易中心。如果后兩個中心能著實發揮作用，將使龍港鎮的發展規劃、土地出讓、交易使用的實際權力真正下放到鎮里。

2010年10月，“強鎮擴權”啟動已經大半年了，正值省里召開浙江省中心鎮發展改革暨小城市培育試點工作會議，但土地儲備中心和公共資源交易中心還未在龍港建立。而究其原因，有關部門解釋說，人員編制有限，縣里有一套班子，如果鎮里再建一套班制，人員存在很大問題。

所謂“鎮級市”，在曾任龍港鎮長、書記的湯寶林看來，不過是個“昵稱”，在現有的行政體制束縛下，龍港的惟一選擇只能在鎮的功能上繼續推進城市管理，比如在規劃上按照城市的規模進行設計，而不可能突破當下的行政治理框架。

“如果縣（市）本身權力和實力都不夠大,強鎮擴權又怎能到位？”林萬樂表示。

而相比于眼前強鎮擴權的有限推進，龍港也正在制訂新的十年規劃，龍港的各項建設也在有序進行中，而龍港的目標是發展成鰲江流域中心城市。

龍港鎮擴權試點，使經濟強鎮向現代城市邁進了一步。龍港的“強鎮擴權”已經啟動，而效果最終如何，目前我們還不得而知。我們相信在銳意改革、扎實推進、各方磨合之后，強鎮必會實現一個華麗的轉身。

強鎮走向現代化城市的步伐不會停止。