論新中國憲法中“公民的基本權利和義務”一章的形式
——從《國家人權行動計劃(2009-2010)》的缺憾說起

鄧聯繁

(中南大學法學院，湖南 長沙 410083)

【文章編號】1002—6274(2010)05—003—09

論新中國憲法中“公民的基本權利和義務”一章的形式
——從《國家人權行動計劃(2009-2010)》的缺憾說起

鄧聯繁

(中南大學法學院，湖南 長沙 410083)

憲法是內容與形式的統一體，研究憲法形式特別是基本權利的形式，具有重要的理論價值與實踐意義。新中國四部憲法都設有“公民的基本權利和義務”這一章。該章在幾十年的變遷中，形式上有重大改觀，但在位置、篇幅和體例等形式問題上仍然有改進的空間，將來修憲時宜考慮其在形式上的完善。

憲法 基本權利 形式 位置 篇幅 體例

作者簡介：鄧聯繁(1977-)，男，湖南邵陽人，法學博士，中南大學法學院教授，研究方向為憲法學。

一、《國家人權行動計劃(2009-2010)》的缺憾及反思

作為我國人權事業發展的重要里程碑，《國家人權行動計劃(2009-2010年)》當然有許多值得稱道之處。但是，無庸諱言，這一重要文獻本身也是有缺憾的，其中之一就是遺漏了至關重要的財產權。在該文獻中，能看到基本生活水準權利、社會保障權利、健康權利、受教育權利、文化權利、環境權利、獲得公正審判的權利、知情權、參與權、表達權、監督權等眾多權利，但看不到財產權——雖然“財產”出現了3次①，但都不是在專門闡述財產權。那么，在人們通常看來極其重要的財產權，究竟為什么缺位了呢？不得而知。莫非財產權不屬于一項基本人權？財產權當然是人權，而且是非常重要的基本人權，被公認為三大基本人權之一，我國現行憲法中也有明確的財產權條款。在這個意義上，《國家人權行動計劃(2009-2010年)》遺漏財產權，是一個重大瑕疵，影響了整體質量。是國家完全不重視財產權以至于《國家人權行動計劃(2009-2010)》冷落它嗎？顯然也不是，否則難以解釋私有財產權2004年被載入憲法與重在保護財產權的《物權法》沖破巨大阻力的出臺。但是，財產權確實沒有在《國家人權行動計劃(2009-2010)》中現身。在這個意義上，《國家人權行動計劃(2009-2010年)》遺漏財產權還可能引發一些不該有的誤解。一個很有可能的原因是該文件的制定者只機械地盯著我國現行憲法也就是1982年憲法第二章“公民的基本權利和義務”，而沒有通盤考慮我國公民基本權利在整部憲法中的分布，忽略了我國現行憲法第二章“公民的基本權利和義務”以外的公民基本權利。做此推測的依據是《國家人權行動計劃(2009-2010)》在談到普及和傳播人權知識時提出：“在高級中學，除了進行一般性的人權觀念培育外，要在有關課程中，系統開展有關中國憲法‘公民的基本權利和義務’教育和國際人權知識的教育。”這里所說的“公民的基本權利和義務”，正是現行憲法第二章的名稱。整句話表明，該文件的制定者認為我國公民的基本權利只規定在憲法第二章“公民的基本權利和義務”中。實際不是如此。由于特定歷史條件下對社會主義公有制與私有財產(權)的片面理解，新中國四部憲法，一直在第一章“總綱”部分規定私有財產問題，且直到2004年才明確把私有財產權載入憲法。受制于原有的憲法文本結構的束縛，私有財產權進入的是憲法第一章“總綱”，而不是第二章“公民的基本權利和義務”，這極可能與《國家人權行動計劃(2009-2010)》遺漏財產權有關。

由此可見，基本權利的位置這樣的形式問題絕對不是可有可無的，它可能影響憲法實踐。因此，為了防止以后的《國家人權行動計劃》繼續遺漏財產權，以及防止類似的遺憾，有必要加強研究基本權利形式問題以及更加廣泛范圍內的憲法形式問題。本文就是基于這種問題意識來探討新中國憲法典中“公民的基本權利和義務”一章的形式，具體包括該章的位次(位置和次序)、篇幅的長度和章內的體例設計。這三個顯而易見卻又十分重要的形式問題，各有側重。位置和篇幅是就整體而言，體例的章節設計則涉及一章內各部分的劃分和組合；位置涉及憲法各章的次序安排，篇幅和體例則主要涉及章內的行文。

具體說來，研究“公民的基本權利和義務”一章的形式，有多重意義。新中國憲法都設有“公民的基本權利和義務”這一章，但具體位置與篇幅長短有別。相對于新中國憲法在部分內容上的多變而言，新中國憲法在形式上相對穩定，但也不是幾十年如一日，其中最大的變化就是改變了“公民的基本權利和義務”一章的位置。“盡管憲政實踐的成熟與憲法結構之間并不存在必然的聯系，但憲法結構通常反映特定歷史發展階段憲政的基本價值與實踐發展的要求。”[1]P134因此，研究“公民的基本權利和義務”一章的形式，有助于更好地了解憲法歷史和預測憲法未來。不僅如此，這種研究還有利于改善憲法學中形式問題研究的格局。現代憲法典和憲法學都圍繞“國家”與“公民”展開，都強調國家應以公民為本。在相當長的時間內，我國憲法學研究重憲法理念、輕憲法文本，重憲法文本內容、輕憲法文本形式，重國家結構形式與政權組織形式、輕公民基本權利形式與公民基本義務形式，探討公民基本權利形式與公民基本義務形式的成果相當少。這顯然不利于憲法原理的傳播，不利于為我國憲法文本特別是“公民的基本權利和義務”一章的完善提供有力的理論支持。事實上，“公民的基本權利和義務”一章，包括它的形式在內，是需要完善的②，是需要加以研究的。

二、新中國憲法中“公民的基本權利和義務”一章的位次

在我國傳統與現實生活中，“排名次是一門學問”，“這門學問是需要的，有用的。”[2]如政治領導人的排序是十分嚴格的，不容隨意顛倒，國外對排位和排序也有講究。③法律也常常涉及位次問題，如企業破產法中有關于債權清償順序的規定。憲法作為一個系統物和有機體，自然也要考慮科學合理地安排其各個組成部分的位置與次序。這既涉及立憲技術，也涉及憲法價值，正如學者所言: “憲法結構首先涉及憲法價值體系的判斷與運用”，[3]P175“從通常價值標準的角度說，立憲者會將他們認為是最重要的內容排列在憲法文本的最前面，然后根據重要性的強弱不同將其它內容依次排列，因此憲法各部分在順序上的排列實際上反映了制憲者對各部分內容的重要性的價值判斷。”[4]

《欽定憲法大綱》是我國第一部憲法性文件，但首部以專章的形式規定人的權利義務的憲法性文件卻是《中華民國臨時約法》。《欽定憲法大綱》的正文是“君上大權”，“臣民權利義務”只是附錄其后。之后的《憲法重大信條十九條》沒直接提及人的權利義務。《中華民國臨時約法》從根本上改變了《欽定憲法大綱》關于人的權利義務規定的位置。它共10章，緊隨第一章“總綱”后的是第二章“人民”，在此之后才依次規定參議院、臨時大總統副總統、國務員、法院和附則；而且，第一章僅4條，從第5條至15條規定的就是人民的權利與義務。可見，關于人民權利與義務的規定在《中華民國臨時約法》中的位置是相當靠前的。這樣的形式安排得到了之后的《中華民國約法》、《中華民國訓政時期約法》和兩部《中華民國憲法》的遵循，詳見表1。

從表1可知，舊中國的憲法與主要憲法性文件自設專章規定人的權利義務以來，就一直把人的權利義務規定整體上置于國家機構之前，且位于人的權利義務專章之前的條文一直相當少，都是一位數。

作為新中國初期臨時憲法的《中國人民政治協商會議共同綱領》雖然沒有以專章規定人民的權利義務，但相關內容集中在第一章“總綱”，依然居于第二章“政權機關”、第三章“軍事制度”、第四章“經濟政策”、第五章“文化教育政策”、第六章“民族政策”和第七章“外交政策”之前。

1954年憲法是新中國第一部正式的憲法，設四章，分別是第一章“總綱”、第二章“國家機構”、第三章“公民的基本權利和義務”、第四章“國旗、國徽、首都”。這種將“公民的基本權利和義務”置于“國家機構”之后的結構安排，改變了《中華民國臨時約法》以來把國家機構置于人的基本權利和義務之后的習慣。這種改變在當初討論時曾有爭議。“關于公民基本權利和義務一章。有人主張調到國家機構一章前面。因人民的國家，應先有人民的權利，才產生代表機關和其他國家機關。另外，中國公民文化、政治水平尚不太高，對自己的權利義務特別關心，把它放在前面，一看就明白自己的權利義務。但起草小組同志認為，憲法的章節次序不是原則問題，把公民權利放在后邊，不會貶低人民的地位。”[5]P431975年憲法和1978年憲法四章的名稱與順序沿襲了1954年憲法，現行憲法改變了這種情形，將“公民的基本權利和義務”作為第二章，置于第三章“國家機構”之前，詳見表2。這種形式上的改變，贏得了普遍稱贊，如許崇德先生和何華輝先生認為：“新憲法在結構上和前三部憲法不同，它把公民的基本權利和義務的規定從國家機構之后移到了國家機構的前面，使之與總綱直接相聯，更體現它對公民基本權利的重視，體現我國國家制度與社會制度的民主本質。”[6]

表1 人的權利義務內容在中華民國主要憲法文獻中所處位置

一個值得思考的問題是：現行憲法第二章“公民的基本權利和義務”的位置是否還有改進的空間？這在學理上是可以討論的。已有學者指出：“82年憲法將公民的基本權利從1975年憲法的第三章改為第二章，列在總綱之后。憲法總綱主要是對國家基本制度的規定，然而國家制度與公民基本權利相比較，公民基本權利更為根本，正如戴雪所言，憲法不是個人自由權利的淵源，而是個人自由權利的結果。因此，我們贊同‘從理論的邏輯上應該先講人民權利，后講國家的構造’(包括國家制度的構造)的觀點，同時也應該將‘總綱’之標題直接改為‘國家的基本制度’。這樣就形成了從公民的基本權利、國家的基本制度到國家機構的權力配置這樣一種合乎憲政精神內在要求的邏輯結構。”[7]從人類立憲實踐與憲法原理來看，上述觀點當然不是異想天開，但也絕非無懈可擊，如總綱不只是規定了國家基本制度，還規定了大量的基本政策，故宜進一步討論。

表2 “公民的基本權利和義務”在新中國四部憲法中所處位置

第一，從憲法原理看，憲法和國家以人為本，人以權利為本；不是憲法和國家賦予人權以正當性，而是人權賦予了憲法和國家的正當性；憲法和國家以人權保護為宗旨，無論是憲法還是國家制度、國家機構、國家政策，都必須服務于人權保護，而不能凌駕于人權之上。由于現行憲法總綱規定的是國家基本制度和基本政策，因此，把“公民的基本權利和義務”置于“總綱”之前符合憲法原理，就如同把“公民的基本權利和義務”置于“國家機構”之前一樣。

第二，從國外立憲實踐看，既有把公民權利義務條款排在國家基本制度和基本政策條款之前的例子，如德國現行基本法第一章就規定基本權利，第二章才開始規定聯邦制等內容；也有把公民權利義務條款排在國家基本制度和基本政策條款之后的情形，如俄羅斯現行憲法第一章是“憲法制度基礎”，第二章才是“人和公民的權利與自由”。④20世紀80年代初的一份研究成果指出，現代憲法普遍設立專章規定公民的權利和義務，“據對世界150個國家憲法統計，現在設有專章的就有108個國家憲法”，從這些憲法看，“放在第一章(或第一部分)的就有17個國家”。[8]據此可推斷，公民權利義務條款排在基本制度和國策條款之前的憲法典數量不是多數。

第三，從我國百年來的立憲實踐看，憲法條文從來沒有始于公民權利義務條款，但位于公民權利義務條款之前的內容，在不同時期確有很大差異：新中國4部憲法都在公民的基本權利義務內容之前規定了大量的政策內容，舊中國憲法與主要的憲法性文件要么不規定國家基本政策，要么將國家基本政策內容置于基本權利義務內容之后。⑤此外，在《中國人民政治協商會議共同綱領》中，經濟政策、文化教育政策、民族政策和外交政策都位于公民權利義務條款之后。這說明，把國家政策條款置于基本權利義務條款之后并非天方夜譚。

總之，現行憲法改變新中國前三部憲法的結構，將“公民的基本權利和義務”提到“國家機構”之前，體現了憲法精神，完善了憲法文本；但從憲法原理及中外立憲實踐來看，“公民的基本權利和義務”一章在位次上絕非盡善盡美，依然有改進的必要與可能，有朝一日對憲法進行大幅度修改時，可以進一步優化“公民的基本權利和義務”一章的位次。總的一點要求是，位于“公民的基本權利和義務”之前的內容要盡可能少，因為“公民的基本權利和義務”是憲法的精華所在，之前安排過多的內容可能搶了“公民的基本權利和義務”的風頭。

三、新中國憲法中“公民的基本權利和義務”一章的長度

外觀上的篇幅長短也是一個基本的形式問題，“憲法典的外表之一表現為憲法的長度。”[9]P63“深入地研究憲法的長度是重要的。因為憲法的長度可能指明憲法的特點，或許更為重要的是指出憲法所表達的希望。”[10]P199憲法是民主事實法律化的基本形式與人權保護的根本法，人權與民主是憲法的基本價值所在，因此，相對于國家機構而言，公民在憲法中的地位更為基礎，更具決定性。公民的這種地位要求憲法在形式上安排合適的篇幅，而不能是只言片語或三言兩語。這種合適的篇幅，從與國家機構相比較的角度講，不是說要超過國家機構的篇幅——從各國憲法理論與實踐看，這幾乎不可能，也沒必要，因為詳細規范國家機構正是保護人權的必然要求，通過全面規范國家權力、國家機構這種獨特的方法來保護人權正是憲法的別致之處；從與序言、總綱相比較的角度講，序言、總綱的篇幅如果不能都少于公民權利義務的篇幅，那么也不宜都超過公民的權利義務篇幅，更不宜都大大超過，畢竟序言與總綱都不是憲法文本的主體，主體在于國家機構與公民的基本權利義務。從以下三個表格及分析看，新中國憲法中“公民的基本權利和義務”一章的篇幅不是太理想。

表3 “總綱”、“公民的基本權利和義務”的條數及其占憲法總條數的比例⑥

從表3至少可以看出，第一，新中國四部憲法“總綱”的條文數都比“公民的基本權利和義務”的條文數多，其中，在1975年憲法中，兩者差距最大，兩者差距最小的憲法是1978年憲法，而不是比1978年憲法受到更多稱贊的1954年憲法與1982年憲法。第二，雖然“總綱”和“公民的基本權利和義務”這兩章的條文數每次都有變化，但相比較而言，“公民的基本權利和義務”變化更大，最多時的24條整整是最少時4條的6倍。而“總綱”最多時32條，僅僅比最少時15條的2倍稍多。這說明立憲者在不同歷史時期對公民基本權利義務的認識起伏很大。第三，以1954年憲法為坐標，雖然“總綱”的條文數與“公民的基本權利和義務”的條文數在1982年憲法中達到了最高值，但由于增加的絕對數目不同——“總綱”增加了12條，“公民的基本權利和義務”僅增加5條，因此，1982年憲法中“公民的基本權利和義務”占總條文數的比例還要低于1954年憲法中“公民的基本權利和義務”占總條文數的比例。

表4至少顯示，第一，新中國四部憲法“總綱”的字數都比“公民的基本權利和義務”的字數多。其中，在1975年憲法中，兩者差距的比值最大，“總綱”字數是“公民的基本權利和義務”字數的3倍多；但是，差值絕對數最大的不是1975年憲法，而是1982年憲法，高達1430字。第二，在1954年憲法與1982年憲法中，“序言”的字數都少于“公民的基本權利和義務”的字數，在1975年憲法與1978年憲法中則相反。第三，沒有這樣的憲法——其“公民的基本權利和義務”字數占憲法總字數的比例同時高于“序言”與“總綱”字數占憲法總字數的比例；但有這樣的憲法——其“序言”與“總綱”字數占憲法總字數的比例都高于“公民的基本權利和義務”字數占憲法總字數的比例，這就是1975年憲法與1978年憲法。

表4 “序言”、“總綱”、“公民的基本權利和義務”的字數及其占憲法總字數的比例⑦

表5 1982年憲法與1954年憲法的比較

表5反映出1982年憲法相對于1954年憲法的增長率。就條數而言，“公民的基本權利和義務”部分的增長率(26.3%)不僅低于“總綱”的增長率(60%)，而且低于總條數的增長率(30.2%)，沒達到平均；就字數而言，雖然“公民的基本權利和義務”的增長率(73.3%)、“序言”的增長率(78.9%)、“總綱”的增長率(119.8%)都超過了總字數的增長率(65.6%)，但“公民的基本權利和義務”的增長率同時低于“序言”、“總綱”的增長率。

綜上所述，相比較新中國憲法的“序言”和“總綱”而言，“公民的基本權利和義務”一章的篇幅偏短。一方面，相比較“序言”而言偏短。據學者統計，世界上憲法序言在1000字(按中譯本計算)以上的有6部，占有序言憲法的7. 6%，我國現行憲法序言的字數位居世界第三。[11]如此長篇幅的憲法序言，對憲法形式造成了美觀上的破壞。顧名思義，序言作為“序幕”、“引子”，不宜太長，否則會給人喧賓奪主的感覺。憲法的“序幕”過長，遲遲進入不了主題，屬于錯位、越位。另一方面，相比較“總綱”而言偏短。在當今世界幾個主要大國中，美國、法國、德國和日本的現行憲法都沒有總綱這一部分；意大利現行憲法的總則部分名為“基本原則”，共12條，遠少于共42條的第一編“公民的權利和義務”；俄羅斯憲法(1993)的總則部分名為“憲法制度基礎”，也只有16條，也遠少于共48條的第二章“人和公民的權利與自由”。新中國憲法總綱之所以較長，是因為它規定了大量的政策內容。憲法不是不能規定政策，但將政策載入憲法時要考慮其位置和篇幅，既不能把什么政策都往憲法里塞，也不能把政策隨便放在憲法的哪部分。因政策內容多，新中國四部憲法“總綱”的條文數和字數都比“公民的基本權利和義務”的條文數與字數多。“總”和“分”相對而言，“總”多而作為“分”的“公民的權利和義務”少，反映了我國憲法還不夠精細。

現行憲法是新中國歷史上對公民基本權利和義務規定最廣泛的一部憲法，但這些規定相對于序言與總綱而言，篇幅仍然顯得單薄。如何解決這個問題，學者們的直接論述不多，但相關討論不少，綜合而言，思路有二：一是做“減法”，增加相對值；二是做“加法”，增加絕對值。所謂做“減法”，就是精簡序言與總綱，從而提高基本權利和義務內容相對于序言與總綱的比值。如有學者認為，我國憲法總綱部分對經濟只需規定兩項內容：一是以公有制為主體、多種所有制共同發展的所有制結構，以及社會主義公共財產神圣不可侵犯；二是保護公民私有財產權及基于公益的需要對私有財產進行征收和征用，但應給予適當的或者合理的補償。[12]另有學者也主張大幅度裁減現行憲法總綱中關于經濟制度的內容，認為憲法關于經濟制度的規定寫 2條就行，即保留現行憲法第15條關于市場經濟的條款與第18條關于吸引外資的條款。[13]所謂做“加法”，就是直接擴充“公民的基本權利和義務”一章的規定。這兩種思路都有其合理性，但從操作層面講，做“減法”只能在大修憲法時實現，做“加法”則能在小修憲法時進行，因此可行性更大。做“加法”有兩個辦法：一是在“存量”上作文章，把分散憲法其他部分的公民基本權利移到“公民的基本權利和義務”一章中來。如有學者主張，現行憲法“國家機構”一章中“被告人有權獲得辯護”(第 125 條)的規定放在“公民的基本權利和義務”一章更合適，因為它首先是一項人權原則，不僅要求司法機關在工作中貫徹, 更有防止司法權侵犯基本人權的憲法意義。[14]當然，最重要的是要把私有財產權從總綱中移到“公民的基本權利和義務”一章中。二是在“增量”上做文章，直接在“公民的基本權利和義務”一章中補充一些基本權利特別是一些新興的基本權利，如有學者建議將生存權、發展權、環境權、知情權、隱私權等十種人權增設入憲法。[15]需要說明的是，《國家人權行動計劃(2009-2010)》已明確提出了一些憲法沒有明確規定的權利，如健康權利、環境權利、被羈押者的權利、知情權，這使得在“公民的基本權利和義務”一章中補充一些基本權利顯得更為必要和急迫；在日后修憲時，宜考慮將生命權、環境權等有共識的人權載入憲法。

四、新中國憲法中“公民的基本權利和義務”一章的體例

“憲法典形式結構的作用主要在于形式結構可以有利于識別憲法規范的所在位置，以方便在不同的憲法規范之間建立形式邏輯關系，簡化憲法規范的表述方式。”[16]P23憲法學界通常不加區別地使用憲法典的體例與憲法典的形式結構，認為“憲法典的形式結構是指構筑一國成文憲法典各個要素的外部組合，實際上是指憲法典的體例……憲法典的體例是指構筑憲法典的全部條文，劃分為大小不同、層次各異的部分，分別由相應的文字符號排列而成的形式結構。這些文字符號有篇、章、節、條、款、項、目等等。”[17]P121憲法典全文和憲法典各章內部都需要安排體例，是否分節是憲法各章安排內部體例所涉及的一個主要問題。

新中國憲法一直設四章，僅“國家機構”一章分節。在我國立憲史上，并不是只有新中國憲法不分節規定基本權利和義務的內容。有學者認為，憲法的內容除通常所說的公民權利與國家權力外，還包括第三大塊，即國家要素，如國家標志、國家領土、國家人口與民族、國家主權等。[18]P472另有學者認為，基本國策已成為當代不少國家憲法中國家機關和人權規定以外的“第三種結構”。[19]P29從我國立憲歷史來看，有過設多章規定國家權力、國家機關的憲法，如1923年《中華民國憲法》和1946年《中華民國憲法》；也有過設多章規定國家要素的憲法，如1923年《中華民國憲法》，其前三章分別是第一章“國體”、第二章“主權”、第三章“國土”。有過設多節規定國家權力、國家機關的憲法，如新中國四部憲法；也有過設多節規定基本國策的憲法，即1946年《中華民國憲法》，其第十三章“基本國策”分為六節。但是，從未有過設多章或多節規定人權的憲法。換言之，相對于國家要素、基本國策、國家機構而言，我國人權的立憲體例是最貧乏的，宜以后修憲時加以改變。因為從根本上講，憲法最核心的內容是人權,分節乃至分章規定國家要素、基本國策、國家機構而不分節規定人權，容易給人國家要素、基本國策、國家機構多、重、強而人權少、輕、弱的感覺，不利于憲法精神的體現與傳播。

從世界各國立憲史來看，并不是只有我國憲法不分節規定基本權利和義務的內容，實際情況是：既有不分章也不分節規定基本權利的例子，如美國聯邦憲法、德國基本法、日本現行憲法、俄羅斯現行憲法都是逐條立憲；也有分節甚至分章規定基本權利的例子。分節的例子如1997年波蘭憲法，其第二章“人與公民的自由、權利和義務”分6節，分章的例子如1982年土耳其憲法，其第二編“基本權利和義務”分為4章。因此，是否分節或分章規定基本權利，不能一概而定，而要綜合考慮，特別是要看內容本身的多寡與當時所處的歷史條件。

新中國憲法包括現行憲法不分節規定“公民的基本權利和義務”這一章是特定歷史條件下的產物。分節規定“公民的基本權利和義務”一章的關鍵是分節規定基本權利，而不是把基本權利和基本義務分開，更不是分節規定基本義務。分節規定基本權利的關鍵則是基本權利的分類。奠定新中國憲法基本框架的1954年憲法之所以不分節規定“公民的基本權利和義務”，既受到了舊中國憲法和1936年蘇聯憲法都只設一章、不分節規定基本權利與義務內容的影響，也與當時對基本權利分類認識不夠有關。畢竟，對權利分類以及各國基本權利的立憲產生重大影響的聯合國《公民權利與政治權利國際公約》、《經濟、社會及文化權利國際公約》直到1966年才面世。我國1975年憲法、1978年憲法、1982年憲法出臺時，人權被貼上了資本主義的標簽而被排斥，《公民權利與政治權利國際公約》、《經濟、社會及文化權利國際公約》也尚未被我國簽署，分節規定“公民的基本權利和義務”一章確實缺乏合適的政治環境與社會環境。時過境遷，我國分別在1997年和1998年簽署了《經濟、社會及文化權利國際公約》、《公民權利與政治權利國際公約》，并于2001年正式批準加入了《經濟、社會、文化權利國際公約》；人權也已于2004年載入憲法；對人權類型的認識亦有了長足的進步，并體現在《國家人權行動計劃(2009-2010年)》中。該《計劃》依據人權主體的不同，將其分為一般主體的人權和特殊主體的人權兩大類，一般主體的人權又依據內容的不同分為兩大類：經濟、社會和文化權利；公民權利和政治權利。可以說，我國目前已經具備分節規定“公民的基本權利和義務”一章的政治環境、社會環境以及相應的理論支持。

在我國立憲史上首次設節的是《中華民國訓政時期約法》，其第七章“政府之組織”共19條，分為兩節。1946年《中華民國憲法》第十一章“地方制度”共17條，也是分為兩節；共33個條文的第十三章“基本國策”，更是細分為六節。我國現行憲法第三章第二節和第四節分別只有6條和2條。從上述情形看，分節規定共24條的我國現行憲法第二章“公民的基本權利和義務”，不會顯得突兀。而且，該章本身具有分節規定的基礎——先集中規定基本權利，再集中規定基本義務；先集中規定一般主體的基本權利，再集中規定特殊主體的基本權利；先集中規定一般主體的平等權利、政治權利、自由權利，再集中規定一般主體的社會權利。因此，不分節規定可謂弊多于利。就利而言，主要是保持了立憲體例的延續性；就弊而言，既不利于人們簡便地、直觀地了解基本權利和義務的內容，特別是不利于人們了解我國基本權利的體系與各項基本權利的屬性，也影響了基本權利體系結構的嚴謹，制約了基本權利的保障和實現。[20]P7

從當代各國立憲的新變化來看，在日后修憲時考慮分節規定“公民的基本權利和義務”一章，也是符合世界立憲潮流的。二戰后，特別是在1948年聯合國大會通過《世界人權宣言》、1966年聯合國大會通過《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會及文化權利國際公約》以來，越來越多的國家特別是發展中國家的憲法參照這三個國際人權憲章分門別類地規定本國公民的基本權利，1949年哥斯達黎加憲法、1967年巴拉圭憲法、1982年葡萄牙憲法、1990年克羅地亞憲法、1991年馬其頓憲法、1992年烏茲別克斯坦憲法等即為明證。[21]

綜上所述，新中國四部憲法不分節規定“公民的基本權利和義務”這一章，是特定歷史條件下的產物，不宜將之固定化，日后修憲時宜采用分節規定的體例。有學者就此指出，我國應當采取基本權利的分類立憲模式來重構我國公民的基本權利體系，修憲后的我國憲法公民基本權利體系應由以下五節組成：一般原則；個人權利；政治權利；社會權利；公民基本權利的保障。[22]P403與上述觀點稍有差異，另有學者建議將我國現行憲法第二章“公民的基本權利和義務”分為六節，分別是：一般規定；人身權利和公共自由；政治權利與自由；社會、經濟和文化方面的權利；特定人群的權利；基本義務。[23]

上述兩種建議共性多，都強調分節規定一般原則、個人權利、政治權利與社會權利。不同的是第一種建議還強調了公民基本權利的保障，但沒提婦女等特殊主體的基本權利，而第二種建議則恰恰相反。一個完善的基本權利體系宜同時強調公民基本權利的保障與婦女等特殊主體的基本權利——當然，以什么形式規定婦女等特殊主體的基本權利是可以討論的。我國憲法對婦女等特殊主體的基本權利有所規定，但對基本權利的保障相當薄弱，還需努力在憲法文本上強化基本權利的保障措施，特別是要明確規定救濟權，以救濟權來統率基本權利的保障。我國長期以來不將救濟權作為一項獨立的基本權利，影響迄今存在，即主要討論的是“權利救濟”而不是“救濟權”。 上述兩種建議還有一個共性，那就是都沒有給予平等權以應有地位。平等權常常被簡單地視為基本權利主體之間的權利平等，平等權的精髓其實并不在此。基本權利反映的是個人與國家之間的關系，屬于個人針對國家。基本權利的這種根本性質意味著個人與國家是可以相提并論的，而且，國家以保護個人為職責。這種新型結構存在一個邏輯前提，那就是人與人之間包括普通個人與國家公職人員之間在人格上的平等，不存在人格上的依附，舍此前提則無從談起基本權利。換言之，平等權是使基本權利有意義的基礎性權利，其重心并不在于普通個人之間的平等，而在于反對與否定國家公職人員的特權，反特權比反歧視在平等權的體系中更為基本和關鍵。同時，平等不僅是一項權利原則，也是基本權利的一個獨立類型，故不宜簡單規定在權利的一般原則中。

概言之，宜總結歸納國內外基本權利立憲理論與實踐，并根據我國基本權利發展的特點，構造平等權、自由權、政治權、社會權、救濟權的基本權利體系，⑧在將來修憲時考慮分7節規定“公民的基本權利和義務”一章，分別是：一般規定；平等權利(從“實質平等”的角度考慮特殊主體的基本權利，將之放在這里規定)；自由權利；政治權利；社會權利；救濟權利；基本義務。

五、結語：認真對待憲法形式

眾所周知，形式不同于形式主義。本文分析的是新中國憲法典中“公民的基本權利和義務”這一章的形式。分析表明，新中國四部憲法典特別是前三部憲法對形式問題的關注不是很充分，現行憲法在形式上也有繼續完善的必要和空間。李步云先生早在現行憲法公布施行后不久指出:“過去，我們對憲法和法律所應具有的科學形式研究不夠，在實際立法工作中也很不重視法律形式的科學性”，直到現行憲法才基本上達到了正確內容與科學形式的完美結合，具體反映在結構形式、規范形式、邏輯形式和語言形式四個方面。[24]轉眼二十幾年過去了，我國的憲法學研究有了明顯的改觀，經過四次修改的憲法文本也得到了進一步的完善，但是，對憲法形式的關注似乎并沒有根本性的改觀。從憲法學研究來看，“關于憲法形式問題，迄今為止，憲法學的專著和教材等涉足的并不多見”；[25]P290從憲法文本來看，現行憲法31條修正案著眼的都是憲法內容。其實憲法形式需要也值得認真對待，不僅因為憲法是形式與內容的統一體，而且因為講究形式合理性是一切法律包括作為根本法的憲法區別于其它規范的重要特點，法律思維包括憲法思維重視形式合理性，甚至強調形式合理性優于實質合理性。[26]一切法律包括憲法，所有法學包括憲法學，于是不能不對形式合理性情有獨鐘。由此不難理解，中外法學界普遍認為，標志著法學作為獨立學科出現的是強調“法的形式”的分析法學派，而不是強調“法的價值”的自然法學派或強調“法的事實”的社會法學派。盡管形式合理性中的“形式”有其特殊含義[27]而不同于法律形式中的“形式”，但兩者是有聯系的，形式合理性中的“形式”需要法律形式中的“形式”來支持，[28]無合適的法律形式則談不上法律的形式合理性。憲法具有高度的概括性、原則性，長期以來又有國家法、政治法等稱呼，尤應注重形式上的簡明、通俗，避免讓人望而生畏、敬而遠之。我國憲法學起點晚、積累少，要想不負眾望、不辱使命，自然應該更多地關注和研究憲法形式問題。

注釋：

① 分別是：“……汶川特大地震，給災區人民生命財產造成了巨大損失。”“……保障婦女的土地及其相關財產權益。”“……健全對老年人住房、財產、婚姻、醫療、養老等方面的法律保障。”這三句話分別位于第一部分“經濟、社會和文化權利保障”的第九小部分“四川汶川特大地震災后重建中的人權保障”，第三部分“少數民族、婦女、兒童、老年人和殘疾人的權利保障”的第二小部分“婦女權利”， 第三部分“少數民族、婦女、兒童、老年人和殘疾人的權利保障”的第四小部分“老年人權利”中。在《國家人權行動計劃(2009-2010)》的目錄中，見不到財產權。

② 參見王廣輝：《論我國憲法典結構的完善》，載《法商研究》2000年第5期。

③ 如法國總統薩科奇曾為了顯示法國在北約盟國中的地位而公開表示，由于法、德兩國在北約盟國中發揮著重要作用，而且法國的斯特拉斯堡市和德國的科里市是北約成立60周年慶祝會的主辦城市，因此，在北約成立60周年慶祝會這樣十分重要的會議上，他不同意按照先前形成的依照成員國領導人姓名字母順序排座次的規則，主張自己和德國總理默克爾應分別坐在北約秘書長的右側和左側，否則將抵制北約60周年慶祝會的舉行。薩科奇最終如愿以償。參見《薩科奇北約爭座》，載《參考消息》2009年2月16日第2版。

④ 本文所取憲法文本，全部來自姜士林等主編：《世界憲法全書》，青島出版社1997年版。為節省篇幅，恕不再一一注明。

⑤ 不規定國家基本政策的有《中華民國臨時約法》、《中華民國約法》和1923年《中華民國憲法》；規定國家基本政策的有《中華民國訓政時期約法》與1946年的《中華民國憲法》。《中華民國臨時約法》、《中華民國訓政時期約法》、1946年的《中華民國憲法》的第一章都是“總綱”，規定的是國家性質、國家領土、國家標志等問題，并不包括國家政策。《中華民國約法》和1923年的《中華民國憲法》從第4條開始規定國民的權利義務，前3條規定的是國家性質、國家主權和國家領土，也沒有國家政策。1946年的《中華民國憲法》的第十三章是“基本國策”，遠在第二章“人民之權利義務”之后。

⑥ 精確到小數點后一位，下同。

⑦ 憲法各部分的統計均不包括章名，各部憲法整體的統計均不包括憲法名稱、通過時間、公布時間、修正時間以及目錄。字數統計以WORD2003中的“字數統計”中的“字數”為準。

⑧ 參見鄧聯繁：《基本權利學理分類的意義與方法研究》，載《湘潭大學學報》(哲學社會科學版)2008年第4期；《論憲法權利學理分類之重構》，載《湘潭大學學報》(哲學社會科學版)2008年 第6期。

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OntheFormoftheChapter“TheFundamentalRightsandDutiesofCitizens”inConstitutionsofthePeople'sRepublicofChina——DiscussionfromtheShortcomingofNationalHumanRightsActionPlan(2009-2010)

DengLian-fan

(Law School of Central South University, Changsha Hunan 410083)

The constitution is the unity of content and form, and the study on the constitution form, especially the form of fundamental rights, has important theoretical and practical significance. The chapter “The Fundamental Rights and Duties of Citizens” has been set in all of four Constitutions of the People's Republic of China. Over the past decades, the form of the chapter has been improved wonderfully. However, there is still much space to improve in the form including position,space, style and so on. Improvement in its form should be considered seriously while amending the present Constitution in future.

constitution; fundamental right; form；position; space; style

DF2

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