農村公共服務供需矛盾及其原因分析

雷玉瓊，劉 丹

（湖南大學 政治與公共管理學院，長沙 410082）

1 新時期農村公共服務的需求狀況

一般認為，“農村公共服務是為滿足農業生產、農村發展和農民生活共同需要的，為農村居民公眾利益服務的事務”[1]，主要包括生活類公共服務和生產類公共服務。具體來說，前者主要包括農村的義務教育、文化娛樂、醫療衛生、社會保障、農民就業等，后者主要包括農村基本建設、農業基礎設施、農技推廣、金融信貸服務等。隨著農村經濟的不斷發展，農民收入水平的不斷提高，農民的生活質量意識越來越強，農村公共服務需求在新時期呈現出新的特征。

1.1 需求數量不斷增加

新時期農村公共服務需求數量的增加源于農民收入的提高。1978年，我國農民人均純收入為133.6元，2008年為4761元，30年間增長了30多倍。 收入的增加直接導致了支出的提高。1990年我國農村居民的人均生活消費支出為584.63元，2007年為3223.9元，17年間增長了近6倍，其中增長最快的幾項是交通通訊、文教娛樂用品及服務、醫療保健和其他商品及服務。農村公共服務需求數量的增加還源于需求的日益廣泛化，除了傳統的鄉村道路、農業技術、畜牧防疫、農田水利、信貸保險、民政優撫、義務教育等需求外，當前農民對合作醫療、社會保障、公共安全、市場信息、就業服務、環境保護等方面的需求也十分迫切。

1.2 需求質量不斷提高

新時期農民對發展型公共服務需求強烈，這反映出農民對高層次高質量的公共服務需求意識越來越強。研究表明，“看病難、看病貴，子女上學難、費用高，提高收入是農民最期望解決的三種基本公共服務，認同度都超過了50%。”[3]三農專家的調查結果顯示，當前農民最關心、最急需的公共服務包括基本衛生醫療、義務教育、最低生活保障、農技支持、就業服務、生態環境保護、社會治安、金融支持等[4]。

2 農村公共服務的供給狀況及其與需求的矛盾

依據凱恩斯的有效需求理論，有效需求是指商品的總供給價格和總需求價格達到均衡狀態時的社會總需求，亦指總供給曲線和總需求曲線相交時的需求水平，有效需求是有效供給的基礎和前提。具體到農村公共服務，公共服務的供給只有建立在農民的現實需求上，才是有效的供給。針對新時期我國農村公共服務的需求狀況，公共服務的供給不僅應在量上滿足農民不斷增長的需求，還應在質上滿足農民的高層次需求。

2.1 供給總量分析

當前農村生產類公共服務和生活類公共服務的供給總量總體相對不足，這主要源于農村固定資產投資的短缺以及用于支農建設財政資金的匱乏。由表1可知，1990年農村固定資產投資占總投資的比重為27.5%，2008年為14.0%，18年間下降了13.5%。在表2中，1978年農業支出占財政支出的比重為13.43%，1990年下降到9.98%，2000年為7.75%，之后的幾年，基本保持在7%左右，不到8%且逐年下降。第二次全國農業普查結果顯示，2006年末，全國只有9.6%的鄉鎮地域內有火車站，25.0%的村地域內有車站或碼頭，還有4.5%的村和17.4%的自然村不通公路；10.3%的農戶存在獲取飲用水困難，飲用水經過了集中凈化處理的村只占24.5%；實施了垃圾集中處理的村只占15.8%；只有30.2%的

表1 農村居民人均生活消費支出構成 （單位：%）

①數據參見《第二次全國農業普查主要數據公報》，http://www.stats.gov.cn/tjgb/nypcgb/qgnypcgb/t20080227_402464718.htm.

②數據參見《中國統計年鑒2008》：http://www.woaiqu.net/thread-58-1-1.html.村有幼兒園、托兒所，10.8%的鄉鎮有職業技術學校；11.7%的鄉鎮有公園，10.7%的村有體育健身場所，13.4%的村有圖書室、文化站，15.1%的村有農民業余文化組織。從表4可了解到，政府對農村社會養老、農業科技信息服務、農村金融服務、農業保險、生態環境建設與保護以及農業災害防治等公共服務供給少甚至無供給，農民對供給量的滿意度偏低。

表2 按城鄉分全社會固定資產投資情況

表3 國家財政用于農業的支出 （單位：億元）

2.2 供給質量分析

當前農村公共服務不僅在供給總量上相對不足，供給質量也不甚令農民滿意。表4顯示，在農民需求強烈的2類公共品中，政府對第1類公共品，即衛生醫療和新農村合作醫療、基礎設施以及義務教育的供給比較充分，農民對此滿意度較高。但調查結果表明，農民對此類公共服務供給的滿意度是基于供給“量”上的滿意而非“質”上的滿意。國家統計局農村社會經濟調查司的調查數據表明，我國農業基礎設施薄弱，水利灌溉設施老化失修、抗災能力差，不利于農作物生產；農村電網陳舊、電壓不穩，存在很大安全隱患；農業機械化程度低，不利于現代農業的發展。2002年我國開始實行的新型農村合作醫療保險制度，到2007年擴大到全國86%的縣，惠及7.3億的農業人口，但年受益者僅為1.6億人次。隨著農村“兩免一補”政策的全面實施，農村義務教育得到了一定普及，但農民的受教育程度仍不高，現代科技知識缺乏，整體素質低下。“農村兒童‘有學上’的問題基本得到解決，但“上好學”的矛盾依然突出。”[5]政府無供給或供給少的第2類公共品，即農村社會養老、農業科技信息服務以及農村金融服務，是農民對供給的滿意度最低的一類，不僅是基于對“量”的不滿意，更是基于對“質”的不滿意。截至2007年底，農村五保戶救濟人數為531.2萬人，救濟標準僅為每人每月141元；最低生活保障人數為3566萬人，保障標準2005年為每人每月76元，2006年為70.9元，2007年為70元，水平極低且逐年下降。

表4 農村公共品供需均衡矩陣

2.3 供給結構分析

以上分析的是農村公共服務供給的總體數量和質量。從結構來看，農村公共服務供給還存在 “供非所需”、“供不應需”的狀況，相對于需求，供給存在結構性失衡。首先，從農村公共服務的供給主體即鄉鎮基層政府來看，還存在著政府利益，對于能增加政府社會福利和提升官員政績的一些公共服務供給過剩。如有些鄉鎮政府對農戶生產計劃進行強制性地行政干預，遭到了農民的強烈反對[6]。另一方面，農民急需的公共服務供給不足，出現供給過程中的重“硬”輕“軟”現象。所謂“硬”的公共服務是指滿足農民基本生產和生活所需的公共服務，政府對其供給能產生短期效應；“軟”的公共服務是指關乎農村和農民自身可持續發展的公共服務，政府對此供給見效慢，但能產生長遠利益。鄉鎮基層政府往往熱衷于具有短期效應的“硬”的公共服務供給，而對于見效慢的“軟”的公共服務則供給短缺。如農民急需的現代化水利灌溉設施、科技信息服務、機械化一體耕作、就業服務以及農村社會保障等公共服務供給長期處于滯后狀態。

從以上對我國當前農村公共服務供給狀況的分析中不難看出，相對于需求，公共服務供給總體上存在供給數量不足、供給質量低下等問題，并呈現出結構性失衡。農村公共服務供需矛盾突出，嚴重制約了農村經濟的發展和農民生活水平的提高。

3 農村公共服務供需矛盾的原因分析

3.1 體制機制方面的原因

3.1.1 公共財政制度未能真正建立

隨著我國從計劃經濟體制到市場經濟體制的轉變，我國財政體制也正處于從“國家財政”體制到“公共財政”體制的過渡期。公共財政的核心是為了滿足社會的公共需求。凡不屬于或不能納入社會公共需求領域的事項，財政就不去介入；凡屬于或可以納入社會公共需求領域的事項，財政就必須涉足。[7]但目前我國財政體制仍不是以滿足社會的公共需求為職責，而是以政績考核為目的。作為農村公共服務供給的資金來源，財政未實現其公共性，公共財政體制仍未在我國真正建立起來。2006年免除農業稅后，我國進入后農業稅的零稅費時期。農村稅費改革前，鄉鎮基層政府主要是以向農民征收的農業稅來作為農村公共服務供給所需的資金，這些成本均不納入到財政收支的范疇。取消農業稅后，鄉鎮財政收入主要依靠財政撥款。由于我國目前整體財力有限，使得上級對下級的財政轉移支付力度弱，補貼數額低，而農業稅的免除就使得鄉鎮基層政府面臨更大的財政收支缺口問題[8]。“鄉財縣管”的分權財政體制雖然是我國構建公共財政體制的一大進步，但由于鄉鎮基層政府財政收支缺口問題的存在，使得政權運轉更加困難。財權和事情的不對稱，就加劇了農村公共服務供給的短缺。傳統財政體制背景下，鄉鎮基層政府基于政績考核及自身利益最大化的目的，使得農村公共服務供給質量必然無法提高。

3.1.2 供給機制的市場化缺失

新公共服務理論認為政府不是全能的，不能代替市場和社會，公共服務主體應該成為一個由政府部門、私營部門和第三部門等共同參與合作組成的多中心體系。但在我國，各級政府是農村公共服務的唯一供給主體，供給機制的市場化缺失使得農村公共服務在財力和人力資源匱乏的情況下必然出現供給總量不足，供給質量低下等問題。隨著我國市場經濟的不斷發展，市場對資源配置的基礎性作用越來越大。農村公共服務的供給要充分發揮市場主體的作用，引入競爭機制，改變當前供給效率低下、可控資源不足等問題[9]。如四川李記醬菜調味有限公司就是一個典型的案例。公司自1991年以來與眉山市4縣區幾十個鄉鎮的農戶簽訂了訂購合同，為15000多戶農民提供了發展現代農業所需的技術指導和各種服務，使得農民收入增加。這種“公司+農戶”的模式，就為當地農民提供了就業、現代農業技術等方面的公共服務，同時公司也取得了巨大的經濟和社會效應。

3.2 農民自主權利意識薄弱

農民是農村公共服務的受益主體，公共服務的供給應遵循受益主體的滿足原則。但農民受教育程度不高，自主權利意識薄弱，需求表達能力不強。大部分農民對公共服務還存在“搭便車”的心理，只是被動的接受供給主體所提供的公共服務。這也是導致公共服務供給出現 “供非所需”、“供不應需”等問題的原因之一。如何提高農民的自主權利意識，增強其需求表達能力，從而使供給真正建立在農民的現實需求上，是解決農村公共服務供需矛盾的根本，也是改變傳統落后的供給機制，實現眾多學者所主張的農村公共服務供給機制市場化的前提。

4 結論

要解決我國當前農村公共服務存在的供需矛盾，關鍵就是要不斷提高農民的自主權利意識，進而在其需求表達能力增強的前提下，實現供給機制的市場化。改變傳統落后的體制機制，實現供給機制的市場化，是實現有效供給的制度保障；不斷提高農民的自主權利意識，增強其需求表達能力則是建構真正的公共財政制度和供給機制市場化的前提。

那么如何提高農民的自主權利意識？筆者認為關鍵在于加大對農村的教育力度，不斷提高農民的受教育水平。雖然九年義務教育免費制度使農村義務教育得到了普及，但農民受教育程度的提高還有待政策的進一步調整和完善，如通過給農民提供免費的職業技術培訓、先進的科技文化教育、免費的報刊雜志訂閱等方式能更大范圍地拓寬農民受教育的渠道，農民的現代化科技知識水平也會得到不斷提高。在十一屆全國人大二次會議上，溫家寶總理再次強調了要堅持優先發展教育事業，并提出要逐步實行農村中等職業教育免費。這是農村教育戰略的一次重大調整，能更大范圍、更高程度地提高農民的受教育水平。可進而言之，加大對農村的教育力度、不斷提高農民的受教育水平是解決當前我國農村公共服務供需矛盾的根本路徑。

[1]于慎澄.我國農村公共服務供給問題探討[J].理論前沿，2008，（20）.

[2]樊麗明，解堊，石紹賓.基于農戶視角的農村公共品供需均衡研究[J].當代經濟科學，2008，(5).

[3]夏鋒.千戶農民對農村公共服務現狀的看法——基于29個省份230個村的入戶調查[J].農業經濟問題，2008，(5).

[4]楊其元，夏鋒.百名三農專家對農村基本公共服務現狀的看法[J].中國農村觀察，2008，(3).

[5]鄔志輝，王海英.農村義務教育的戰略轉型：由數量關注走向質量關注[J].教育理論與實踐，2008，(1).

[6]徐小青.中國農村公共服務[M].北京：中國發展出版社(第一版)，2002.

[7]王小林.結構轉型中的農村公共服務與公共財政政策[M].北京：中國發展出版社，2008.

[8]王金國.農村公共品供給短缺探析——基于后農業稅時代背景[J].中國商界，2008，(2).

[9]艾醫衛，屈雙湖.建立和完善農村公共服務多元供給機制[J].中國行政管理，2008，(10).