制度變革中的社會公平與地方政府限度
——以集體林改為分析中心

李 鋼

(華中師范大學,湖北 武漢 430079)

制度變革中的社會公平與地方政府限度
——以集體林改為分析中心

李 鋼

(華中師范大學,湖北 武漢 430079)

集體林改;效率與公平;地方政府限度

效率與公平問題一直是國家在制度變革中需要面對的核心問題,而地方政府作為國家改革政策的闡釋者與執行者,對改革路徑的選取具有至關重要的決定作用。因此,如何規避地方政府在執行改革政策的過程中受到非公共利益偏好的影響,避免地方政府的自主性權力異化為社會強勢階層對弱勢階層的剝奪,從而保障制度變革中的社會公平,理應成為此次集體林改的應有之義,否則,改革過程中釋放的利益將難以得到合理的分配,矛盾與糾紛也會隨之顯性爆發出來。

始于 2003年的南方集體林權改革一直被眾多人認為是我國鄉村的第三次“土地革命”而被賦以重大含義和使命。改革作為制度和體制變遷就意味著利益格局的重新調整與分配,因此改革的核心問題就是解決效率與公平的問題。從一般學理意義而言,社會公平與經濟效率是一對具有矛盾的兩個面相,許多國家的改革都希望二者兼得,因為兩者對于經濟與社會發展具有同等重要的意義,效率有利于經濟的發展,社會公平有利于維護公民的尊嚴與社會的穩定。而“政府是競賽規則的制定者,又是解釋和強制執行這些已被決定的規則的裁判者。”[1]因此,通過相應的法律與制度去規范改革中政府行為的限度,對于以上矛盾的協調具有重要的現實意義。

一、制度變革中效率與公平的路徑抉擇

我國上世紀八十年代以降的系列社會改革,無疑是對過往全能主義社會的某些矯正。一方面,是從革命話語時代轉換到發展話語時代。發展被認為是解決當時及之后中國社會問題的根本出路。“社會主義階段的最根本任務就是發展生產力。”“發展才是硬道理”。[2]另一方面,為了實現經濟效率國家開始實行生產要素的多元所有制度,生產要素的支配和使用權隨之向各類企業或私人個體轉移。這就是新制度經濟學家所推崇的用明晰產權的手段來提高社會資源利用效率的路徑。市場不再被貼上資本主義特有標簽而遭到拒絕與否定,而是把它視為各生產要素的基礎性配置方式。產權界定和資本引入等市場化手段成為現代國家促進經濟效率的主要策略,經濟效率也成為各級政府執政合法性的一個重要源泉。其實,這是現代國家發展的普遍路徑選擇,有學者認為日本政府戰后發展經濟而制定的指導方針可以概括為四個方面,一是經濟優先;二是經濟效益優于社會效益;三是企業優先;四是戰略產業優先。[3]公平與效率這兩個面向中效率最終成了優先的選擇。

這樣的改革路徑在此次集體林改中得到了重現。國家關于此次林改的一個重要目標就是提高“三林”的效率。當前主要分布在華東、華中、華南、西南本地條件較好的集體林的畝均蓄林量卻只有國有林的一半,另外我國耕地的畝均產值是 680元左右,而林地只有 22元,不到耕地使用效率的二十分之一。因此國家希望在林業“三定”和分類經營的基礎上,進一步明晰集體林木所有權和林地使用權,放活經營權,搞活處置權,確保收益權,解放林業生產力,發展林區經濟,促進林業資源的優化配置和各種生產要素向林業的有序流動。增強林業的效率成了此次國家新集體林改的一項重要視角。國家在政策文本中規定“在依法、自愿、有償的前提下,林地承包經營權人可采取多種方式流轉林地經營權和林木所有權。”[4]由此我們可以看出,按照國家的效率邏輯,林改一條重要的路徑還是要走規模化、專業化、集約化的高效率經營之路。國家希望通過“家庭聯合經營、委托經營、合作林場、股份制林場等形式,創建一批新的林業經營實體,充分發揮市場對林業資源配置的基礎作用,促進林業的資源、資金、技術和人才等生產要素向有能力經營的大戶合理流動,不斷提高森林資源的科學經營水平和規模效益。”[5]這是我國三十年來改革政策中把產權界定和資本引入等市場化手段作為促進社會發展與提高經濟效率的模式復制。

正是因為出于對效率邏輯中產權手段的維護和資本地位的保護,體現國家在這一改革路徑的穩定性和連續性,中央國家在此次集體林改中提出了三維護的政策,政策規定“已經承包到戶或流轉的集體林地,符合法律規定、承包或流轉合同規范的,要予以維護;承包或流轉合同不規范的,要予以完善;不符合法律規定的,要依法糾正。”[6]F省在《關于推進集體林權制度改革的意見》的規定中也強調必須堅持“三維護”政策。“三維護”政策也就是說對已明確林權的予以維護,不打亂重來或借機無償平調;對在改革前簽訂的合同,只要是符合國家法律政策,轉讓行為規范,合同真實有效并依約履行的,均予以維護;對合同有不完善和不規范的地方,也采取“動錢不動山”的辦法進行利益調整并加以完善規范,盡量維護原業主的利益。“三維護”政策的實施實際上把林改之前已經通過各種途徑轉讓的山場排斥在林改之外。[7]而據筆者在實際的調查中了解到一些村莊的集體山林在林改前已經流轉了百分之七十到百分之八十之多,有的個別村莊的流轉量可能會更高。①這使得很多林農在此次集體林改中實質上并沒有分到山林,反而以前擁有的一些傳統集體福利卻隨之散失,例如原來家庭的薪材和建材可以從集體山林中無償或低價獲取。改革的利益分配出現非均衡性,矛盾和糾紛相應產生。

但是,可以肯定是國家推行集體林改的初衷并不是如此。因此,在各項改革時國家又往往必須同時堅持社會公平的價值邏輯。中國傳統思想中一直根植著“公有共享之世”的大同觀念。既然人“同此圓首方足之形,同在一種族之中”就應該“至平等也”。[9]中國共產黨在革命時期的成功很大程度上正是其政策主張暗合了廣大下層民眾的這種傳統價值觀念,畢竟“社會主義不是少數富起來,大多數人窮,不是那個樣子。社會主義最大的優越性就是共同富裕,這是體現社會主義本質的一個東西。”[10]因此,現代國家主導的改革又必須符合平等、公平的傳統價值邏輯,維持小農均有的產權制度。所以,中央國家的集體林權政策又繼續了堅持農村當前的基本經營制度,確保農民平等享有林地承包經營權。它規定集體林權改革是“在堅持集體林地所有權不變的前提下,依法將林地承包經營權和林木所有權,通過家庭承包方式落實到本集體經濟組織的農戶,確立農民作為林地承包經營權人的主體地位。”[11]如果僅從這個意義上來看它只是將農村家庭承包經營制度從耕地向林地的拓展和延伸,通過“二到三還 ”、“三均”的途徑使初始產權向個體林農轉移,將林地的承包經營權和林木的所有權平等落實到戶,確保集體經濟組織內部成員平等享有集體山林的權益,通過均山來達到改革的均利目的。

二、地方政府限度與社會公平的案例分析

效率與公平的代替關系使國家在進行社會、經濟改革制度設計時面臨兩難的境地。但是政府作為改革政策的闡釋者與執行者,對改革邏輯與路徑的選擇有著重要的決定權。正如研究官僚政治的鼻祖馬克斯·韋伯所言“在一個現代國家里,真正的統治者既非在議會的演說里,也非在君主的告示里,而是在日常生活中行政管理的處置上,發揮作用,它必然的和不可避免地掌握在官員的手中。”[12]我們知道,在現代的政治結構中政府權力是相對獨立的,制度化的權力結構不可避免地受到非制度化因素的影響,政府在制定公共政策的過程中也可能受到非公共利益偏好的影響。并且,隨著政府權力無限發展所造成的自主性限度,政府權力發展越專門化,就越可能產生自身的特殊利益,政府權力機構在制定和運行公共政策的時候就可能受由政府機構和人員自身特殊利益的所決定的政府偏好的影響,從而導致政府官員把公共政策的制定當作是實現自己的個人利益和晉升的手段,而不是社會利益的最大化。正如布坎南所論述的,政府是由具有自利性質的理性人組成,所謂理性“就是個體追求某種工具價值的最大化。”[13]因此,在集體林改過程中如何有效的規范政府行為的限度成了良好協調公平與效率問題的重要因素,否則,改革過程中釋放的利益將難以得到合理的分配,矛盾與糾紛隨之顯性爆發出來。

J省 T縣是處在贛西山區的一個只有 14萬人口的小縣。總面積 1548平方公里,其中 87%是山地。2008年全縣有商品林 133萬畝,公益林 75萬畝,活立木儲量 947萬立方米,活立竹 4495萬根。2007年,全縣有竹木加工企業115家,實現稅收 1058.8萬元,占全縣財政收入的 10.6%,納稅過百萬的企業分別有 L等三家公司。其中 L公司是2004年縣委、縣政府以招商引資的方式引入 T縣的細木工板加工企業。L縣縣委、縣政府為了發展縣域經濟,做大縣財政,于是在當年 5月和 T公司簽訂了項目投資協議。T公司提出收購 L縣內十萬畝杉木林作為原材料基地。縣里隨即下發文件鼓勵林地流轉,并派遣了國營林業公司和林業站的工作人員陪同綠海公司一起進村收購。但是由于國家在江西試行林改的精神剛剛下發,許多林農都想自己經營,再加上 L公司開出的七到八十元每畝的價格偏低(據當地相關人士評估,當時的山林市場價格在 400元左右),所以收購遇到了較大阻力。于是縣里召開會議下達行政命令,要求各鄉鎮向村、組傳達縣里精神,做好村民工作,協助 L公司的山林收購。縣里通過對村民的政策壓制(如果村民不轉讓就將其山林劃歸生態林)、利用公務員的親屬關系,對村干部的利益鼓勵 (為村干部買養老保險)最終幫助L公司在兩年內成功收購到 7.8萬畝山林的經營權。并且,由于縣委、縣政府的關照,L公司在該縣享受著眾多的特權,例如減免稅收、增加林木放行量等優惠政策。

2005—2007T縣主要兩家細木工板加工企業年放行量與上繳稅收統計表②單位:立方米、萬元、元 /方

從表中我們可以看出 L公司年放行量占了 T縣總林木放行量的相當大的比重,它的每立方米林木上繳稅負又要遠遠低于同行業的 H公司。除此之外,L公司的護林人員甚至還擁有對嫌疑的盜伐者沒收林木、扣押車輛、罰款等行政權力。

由于當地政府的種種庇護,以及林改后林木價格的大幅上漲 (林木價格從當初每方 240-260元上漲到現今的每方 500-520元,林地價格從當初的每畝 400元左右上漲到2500元,而綠海每畝只用 70-80元就從村民手中購得),L公司無疑是獲得了此次集體林改的極大的利益,而村民所獲甚少。加上 L公司為盡快收回成本,采取“剃光頭”的做法,超計劃采伐,掠奪性經營也對當地的生態造成了破壞,水土流失,水庫的蓄水能力下降。村民心里的抱怨和不平衡感隨之產生,盜伐綠海林木的行為從最初的偷偷摸摸到后來的公然為之,村民的道德天平也開始反傾,從過往的不齒偷盜到如今的擁戴偷伐。因此,L公司護林人員與村民的沖突時有發生。2008年 10月 23日,L公司護林人員聲稱 D鎮 S村村民盜伐了他們公司的林木,要沒收全村砍伐的林木,遭到村干部及村民的反對,雙方發生沖突并不斷升級,最終多名村民被 L公司護林人員及找來的幫手打傷和砍傷,其中包括前來調解糾紛的 D鎮鎮長。10月 24日上午 8時許,S村 150余人來到 L公司,要求討還公道,10點左右,圍觀群眾達到數千,一場打砸 L公司的群體性事件隨即爆發,聞訊調來的特警也未能制止,并有 3員特警在事件中受傷,L公司的辦公設備被全部砸毀,三輛警車被推翻,四輛公司轎車被毀壞。③

顯然,這是一起由于政府行為超越規則限度從而造成改革利益分配不公所引發的群體性事件。政府代表著國家的行政權力,事件過程中它的加入,使本就處于市場博弈劣勢的林農更加散失了進行價格談判的話語權。正如美國學者阿瑟·奧肯在他研究公平與效率的著作中論述到,“有些大獲市場獎勵的人,用金錢來謀取額外的權利幫助,而這些權利本應是平等分配的,這就與人類尊嚴和相互尊重的民主價值觀相沖突。”[14]實質上政府本該是的社會矛盾的調節者和法律的維護者,由于超越其自身行為的限度,用強制的行政手段迫使廣大林農轉讓改革中獲得的林地,從而蛻變成利益的直接相關者,這直接導致了政府在處理事件時的合法性程度降低,最終造成了群體事件中警察權威失效的局面,以及社會秩序失范的結果,使得在改革和利益分配過程中一旦出現矛盾和糾紛,個體公民就會通過上訪的方式求助于更上級政府或中央國家,甚至引發嚴重的群體性事件。

雖然,具有自主性權力的政府更容易通過單向強制性權力聚集社會資源來促進經濟的發展,但是也同時支付了高額的社會成本;當這種強制性權力超出社會的承受張力,其經濟效益的邊際效率也會降低或者消失。因此,我們必須清醒的認識到,“既存在著市場失靈,也存在著政府失靈。當政府政策或集體行動所采取的手段不能改善經濟效率或道德上可接受的收入分配時,政府失靈便產生了。”[15]其中,政府失敗的制度性表現:一是政府管制,二是尋租,這二者都是常見的政府超越其規范限度的行為。從法理上來說政府的自主性權力應當用來保證公共利益的實現,但是,由于在現實狀況中所有社會階層不可能出于完全平等的地位,在缺乏有效保護弱勢階層規范制度的情況下,強勢的特權階層就可能利用政府的自主性權力謀取有利于自己的社會資源分配,政府的自主性權力就會異化為強勢階層對弱勢階層的自主性權力。在上述的案例中,L公司的法人代表相對單一個體的林農來說無疑屬于較強勢的階層,因此,他們可以通過各種方式影響 T縣的地方政府官員,從而可以以較低的價格收購山林,少交營林利稅,多獲采伐指標,并且還擁有了市場個體本不具有的行政處罰權力,最終讓自身得到更多的利益,而眾多林農在集體林改中獲得的應有利益卻被這一組合的強勢力量剝奪了。另外,政府自主性權力對公共利益的偏離,即政府無限自主所帶來的政府權力的過分膨脹,是產生政府腐敗的主要根源之一。所以,政府發展過程應該是一個既創造出動力也設定約束力的過程。即通過政府權力的制度化發展,使政府權力實現統一與結構的完善,從而形成真正獨立的公共利益,政府繼而制定符合公共利益的公共政策,使政府權力的自主性向規范性、有限化方向發展,以克服政府權力的隨意性。

三、有限政府的建構與社會公平的實現

學界的一般看法,社會公平問題較多的是規范問題而不是實證問題。但是,在具體的改革實踐中這對存在張力的面向的取舍卻直接關系到不同主體的切身利益及價值取向。因此,有學者把不同的利益主體對此次集體林權改革的態度概括為“兩頭熱中間冷”。[16]即省級以上政府和林農對林改熱心,中間層級管理者對此次林改態度冷淡。顯然,中央國家是此次集體林改的積極推動者,這從國家重要領導人對林改的關注程度,以及中央政府關于林改出臺的一系列政策文件中就可以洞悉出來。中央國家在此次林改中兼含著雙重的目標邏輯。一方面,國家希望借用市場規則中的產權手段、資本效力、規模效應來提高林業的效率。另一方面,國家又得兼顧大同、公平這些傳統社會與社會主義社會的價值邏輯,通過“均山”、“均股”、“均利”的方式使每一位林農個體都能共享制度改革中釋放出來的利益,于是乎“效率優先,兼顧公平”成了國家處理改革中公平與效率問題的最終路徑選擇。但是,我們從此次集體林改引發的類似兩個案例中的一系列沖突事件中可以得出這樣的結論,沒有公平的效率終究會大打折扣或者根本就無從論起。在這一路徑下的集體林改反而使以前隱含的社會矛盾顯性化了,激化了基層政府、公民個體、資本所以者關于改革中對利益分配格局不同取向的矛盾,從而引起了一些群體性事件的發生。國家該如何取舍改革中的公平與效率問題,化解它們之間的內在矛盾,如何突破自由主義經濟學派所設定的發展路徑,探索出中國自己的發展模式,可以說這不僅僅是集體林改的課題,更是中國未來長遠改革發展的課題。其實從國家的長遠利益上來看,經濟效率與社會公平是相輔相成的兩個因素。一方面,沒有經濟效率就很難實現社會公平,但是,換一個角度來看,沒有社會公平,也不可能長久維持經濟效率。

客觀的說中國改革開放三十年之所以能取得如此巨大的成就,與政府這個核心能動者[17]的作用關系密切,正如阿瑟·劉易斯所言“如果沒有一個高瞻遠矚的政府的積極推動,沒有一個國家能夠在經濟上取得進展。”[18]改革三十年來,各地方政府在促進本區域經濟發展中起著規劃、引導、組織、服務、管理等眾多不可替代的作用。集體林改的過程中也是如此。但是,“在常識意義上,政府的掌控者完全可以利用他們控制的權力,違背那些把權力委托給他們的人的意愿,謀求他們自己的利益”[19],制造我們所熟悉的“尋租”現象。“自國家產生以來,國家權力或代表國家的政府權力與個人權利的矛盾一直是權力運作中的主要矛盾。”[20]這些“理性的公共人”也制造出了利益部門化、權力尋租、腐敗等眾多的負面“政績”,并且通常遺忘自己行為的限度。如 T縣政府,從集體林改的利益調節者的身份轉換到利益參與者的角色,這不僅會侵害公民個體的利益,引發社會沖突和矛盾,也會降低地方政府統治的合法性基礎。這從林改上訪者動不動就要找總理親自處理矛盾的話語中就能折射出來。通過論述我們可以看出,政府權力自主性的增強有利于克服政府的軟弱無力狀態,有利推動社會經濟的發展,但是,政府權力自主性的增強也容易造成政府對社會的淹沒、政府對公共利益的偏離以及政府體制中腐敗形象的滋生。政府權力自主性無限增長所帶來的種種后果,要求我們變政府權力的無限自主性機制為相對自主性機制,這種相對自主性的邊界就是政府的限度,即通過規則與法律,實現對政府權力制度化、程序化、民主化約束,畢竟“重要的是政府活動的質,而不是量”。[21]總而言之,政府權力的限度在于政府權力所代表的公共利益的獨立性,就是說,政府權力所代表的利益與社會各種形式的特殊利益相脫離。這就要求踐行這樣一種原則,政府權力所代表的公共利益是政府權力制度化、民主化所賦予的社會利益,而不是政府組織自身或特殊利益集團的利益,從而使得政府在踐行改革和制定公共政策的實際過程中與政府理應代表的公共利益相一致。

[1] [美]米爾頓·弗里德曼.資本主義與自由[M].北京:商務印書館 1988年版:p16.

[2] [10]鄧小平文選 (第 3卷)[M].北京:人民出版社 1993年版:p63、364.

[3] 魏禮群.國外市場經濟的宏觀調控模式與借鑒[M].北京:中國計劃出版社 1994年版:p44.

[4] [6][11]中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見,2008-6-8.

[5] 雷加富.集體林權制度改革是建設社會主義新農村的重要舉措[J].東北林業大學學報,2006(3):p1-4.

[7] 朱冬亮.集體林權制度改革中的社會排斥機制分析[J].廈門大學學報,2007(3):p31-35.

[8] [古希臘]亞里士多德.政治學[M].吳壽彭譯.北京:商務印書館 1983年:p48.

[9] 康有為.大同書·甲部[M].北京:三聯出版 1998年版:p93.

[12][德]馬克斯·韋伯著.經濟與社會[M].林榮遠譯.北京:商務印書館 1998年版:p736.

[13]汪丁丁.經濟學理性主義的基礎 [J]社會學研究,1998年(2):p23-35.

[14][美]阿瑟·奧肯.平等與效率 [M].北京:華夏出版社 1987年版:p1.

[15][美]薩繆爾森:經濟學[M].高鴻業譯,北京:中國發展出版社 1992年版:p1189.

[16]張紅霄、張敏新.劉金龍.集體林權制度改革林權糾紛成因分析——楊家墟村案例研究[J].林業經濟,2007(2):p12-15.

[17]楊雪冬.市場發育、社會生長和公共權力構建——以縣為微觀分析單位[M].鄭州:河南人民出版社 2006年版,p190.

[18][美]阿瑟·劉易斯.經濟增長理論[M].北京:商務印書館1983年版:p463.

[19][美]約拉姆·巴澤爾.國家理論——經濟權力、法律權利與國家范圍[M].錢勇等譯上海:上海財經大學出版社 2006年版:p9.

[20]吳丕.政治監督學 [M].北京:北京大學出版社 2007年版:p142.

[21][英]弗雷德利希·馮·哈耶克.自由秩序原理[M].北京:三聯書店 1997年版:p281.

〔注 釋 〕

①這與“林業三定”推行的程度有密切關系,如果“林業三定”政策實行的比較徹底,村民的自留山和責任山所占的比重就會大些,相應村集體流轉出去的山林就可能相對較少。②數據來源:T縣人大、縣政協聯合開展生態林業產業專題調查報告。③案例來源于課題組的實證調研資料整理。

F014

A

1008-5955(2010)02-0045-04

2010-01-12

本文是國家社會科學基金項目“集體林權改革后的中國鄉村治理狀況”(項目批號:08BZZ040)的階段性研究成果

李 鋼 (1974-)湖南郴州人,政治學碩士,華中師范大學中國農村問題研究中心研究人員,研究方向為:國家轉型與鄉村治理。

(責任編輯:黃效融)