法律之外

■文/本刊記者 孫巖冰

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法律之外

■文/本刊記者 孫巖冰

為了維護管道安全，還有許多法律之外的文章要做，比如協調地方政府的責權利、比如改革稅制。

法治作為一種制度文明是有邊界的，并不是所有社會問題都可以轉化成法律問題，并在法律框架內得以解決。

對管道安全的保護，僅靠一部法律出臺，還是遠遠不夠的。在實際操作中，許多法律之外的因素，在很大程度上，對管道安全產生重要影響。

地方的煩惱

事實上，諸多打孔盜油得不到及時懲處，往往與地方政府參與度不高有很大關系。這其中，除了無法得到相應利益容易產生失落情緒外，還和既得利益有關。打孔盜油的贓油流向往往是地方小煉廠，地方政府反而是能從這些企業得到一部分利稅收益。

這些顯然不是管道石油保護法框架內可以解決的問題，卻實實在在的影響著管道安全保護是否得力。

“資源性產品大都是壟斷性大企業開發，而這些企業基本上采取的是總部經濟，它們的稅收很多都上繳到了總部所在的北京、上海等東部城市，而不交到產品生產地。因為按照規定，企業應交稅給注冊地。”2010年4月，陜西省副省長洪峰在西部大開發論壇上稱，其中的掣肘因素在于現有稅制存在缺陷。

西氣東輸正是這種尷尬之一。在西氣東輸剛剛開通之際，中國石油天然氣集團公司向稅務總局發函請示，管道運輸業務的營業稅納稅地點等問題如何解決。這一年的最后一天，中國石油接到了國稅總局的復函：所有營業稅都在企業注冊地上海繳納。

此后，除新疆從上海獲得一部分非制度性補償外，其他沿途各省區和居民雖已經并將繼續為西氣東輸工程提供資源，但在當地形成的稅源并未實現為當地的稅收。

這在一定程度上遏止了地方政府參與管道管理的積極性。參與《管道保護法》法律草案審議的全國人大財經委副主任委員吳曉靈就指出：管道不能得到很好的維護，是因為管道經過的地方政府承擔了很多的責任，但沒有得到相應的利益和承擔責任所支付的財力保障。在這種情況下，地方政府只有責任，沒有履行責任必要的財力保障，維護管道的責任是落實不下去的。

“怎么使資源所在地的群眾能從資源開發當中獲利？偷油盜油從一個角度看是犯罪，但是從另一個角度看，若是當地政府與農民從資源開發中獲得利益，也許就不會有偷盜油現象了，至少是可以減少減弱這種現象。這是一個協調發展的問題。”全國人大財經委委員呂薇說。

◎第一法破局，石油人開顏。供圖/新華社

全國人大代表、甘肅省財政廳長周多明在2010兩會上也建議，按照稅收與稅源相一致的原則，將現行規定管道運輸業營業稅向機構所在地繳納調整為向應稅勞務發生地繳納，并由過境地方稅務機關按管轄區域分段征收。如納稅地點不能調整，則由中央財政集中管道運輸業營業稅，再將管道過境地應分配的稅收，給予全額返還。

周多明說，目前，在甘肅境內已建成投入使用的管道6條，長約4100公里；在建管道3條，長約2296公里。這些管道的建設占用了大量耕地，給過境地生態環境和人民生產生活帶來諸多不利影響，也給過境地政府財政增加了一定負擔。

據悉，在甘肅已建的6條管道中，只有1條在甘肅納稅，僅管道運輸產生的異地繳納營業稅一項就達1.56億元，而給管道過境地帶來的耕地永久性占用、資源大量消耗卻得不到應有的稅收補償。相反，卻出現了中東部經濟發達省份既享用西部資源，又無償占有稅收的情況。這種局面不利于調動管道過境地政府維護管道運輸正常運營的積極性，也不符合國家實施西部大開發戰略在政策和資金等方面給予西部地區傾斜的政策。

看來，有必要通過合理的財政收入的分配，保護地方政府保護管道的積極性。

部際聯席會議

法律的威懾，不僅來源于條款的嚴厲，還依賴于執行的充分有效。在這其中，全國油氣田及輸油氣管道安全保護工作部際聯席會議發揮了重要作用。

部際聯席會議是經國務院批準，為了協商辦理涉及多個部門職責的事項而建立的一種工作機制，各成員單位按照共同商定的工作制度，及時溝通情況，協調不同意見，以推動各項工作任務的落實。

2004年11月4日，國務院批復了公安部《關于建立全國石油安全保護部際聯席會議制度的請示》，同意建立由公安部牽頭的全國油氣田及輸油氣管道安全保護工作部際聯席會議制度。

全國油氣田及輸油氣管道安全保護工作聯席會議由公安部、中央綜治辦、發展改革委、國土資源部和中國石油天然氣集團公司、中國石油化工集團公司共6個部門(單位)和企業組成。

全國油氣田及輸油氣管道安全保護工作聯席會議在國務院領導下，統籌研究全國油氣田及輸油氣管道安全保護工作，制訂油氣田及輸油氣管道安全保護中長期規劃，提出有關政策建議；統籌部署全國油氣田及輸油氣管道安全保護工作，指導監督各省、自治區、直轄市人民政府及其相關職能部門的油氣田及輸油氣管道安全保護工作。

2006年，監察部、國資委、工商總局、質檢總局、環保總局、安全監管總局、能源辦等7家單位，經國務院批準成為聯席會議成員單位，管道安全保護工作的力量再次得到增強。

聯席會議制度形成以來，多次開展了整治油氣田及輸油氣管道生產治安秩序專項行動，使得打孔盜油現象得到了有效遏制，案發率連年下降，破獲涉油刑事案件數萬起，為石油企業挽回了數十億元的經濟損失。2010年，國家安全監管總局根據部際聯席會議會議精神又下發了關于切實做好2010年輸油氣管道違章占壓預防和清理工作的通知。

作為一種長效工作機制，聯席會議制度在協調解決涉及相關部門和有關省、自治區、直轄市的油氣田及輸油氣管道安全保護的重大問題，促進部門、地方協作配合，實現信息共享，預防、打擊涉油違法犯罪活動，維護國家油氣資源、設施和生產安全上發揮了重要作用。而這種作用在今后的管道保護工作中仍將持續顯現。