城鄉一體化進程中農民利益分割與彌補探索——以重慶市永川區中山路失地農民為例

吳安新，李 進，鮑香花，胡春艷

（重慶文理學院，重慶 402160）

隨著建設社會主義新農村的逐步深入，城鄉一體化的步伐逐漸加快，土地是農民生存的根本，但由于我國的城鄉二元化結構特征明顯，人地關系高度緊張。走工業化、城市化、現代化道路雖然是統籌城鄉發展，富裕農民的重要途徑，但是由于種種原因，在此過程中一部分失地農民的合法權益卻并沒有得到有效保障，合理訴求并未得到妥善解決，出現了農民利益分割失調的情況。隨著改革開放的深入，廣大農民由受益者逐漸變成了中國社會的弱勢群體，甚至是利益的受損者，在國家發展和財富增長的過程中，他們分享成果的相對份額卻日益下降，對于土地農民有三十年的土地使用權，但卻沒有收益權和處理權[1]。

1 失地農民利益分割現狀分析

由于城市建設步伐的加快，戶籍制度改革不斷深化，城鄉二元結構的變革和人口流動日益頻繁，土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內人口增長很快。隨之而來的征地農轉非人員與住房安置工作也出現了許多新問題，群眾的利益訴求范圍日益擴大，而在此范圍內，以農村征地拆遷分配問題最為突出。土地征用農轉非人員的諸多保障問題也引起了一系列的附屬問題。

永川區中山路辦事處下轄7個社區，8個村，總人數約為12萬5千人。其中城市人口10萬人以上，是城鄉一體化的典型示范區，也是失地農民利益分割矛盾較為突出的地區。2007年，永川區中山路辦事處接到關于土地征用問題和三農問題的信訪案件共66件，占2007年總量的45.2%，人數共計705人次，占總人數的57.6%。特別是2007年4月份，辦事處共接到信訪15件497人次。而關于土地征用問題和三農問題的就有7件473人次，占該月人數總量的95.2%。2008年，辦事處共接到土地征用問題和三農問題信訪206件，占總信訪量的63.17%，較去年上升了35.57%。數據可以看出，由于滿足城市建設的需要，為促進城鄉統籌進一步深化，征用農民土地的現象愈加頻繁，而從中出現的矛盾沖突也在逐年增加。

調查研究發現農民失去土地的原因大致可分為三類：一是由于收入差距的原因，從事土地經營的收益不高，農民紛紛外出打工，造成“主動性失地”；二是國家征用農村土地進行開發建設或基礎設施建設；三是由于城市規劃綠化用地的需要，政府要求農民在集體土地上進行綠化建設，這樣從表面上看，土地雖然仍然屬于農民集體，但是實際上卻失去了對土地的支配權。針對這三種失地情況，除“主動性失地”的農民外，其余兩種情況政府大多采取一次性補償地上附著物、青苗等損失或采取國家予以轉非轉居或給自謀職業人員補償費的方式予以彌補農民利益損失。我國《土地管理法》第二條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償，沒有國家規定的，應當給予合理補償”。但是在現實征地過程中卻不可避免帶來多重矛盾，其中最突出的矛盾有兩類：①縣鄉基層政府財政收益與農民個體利益的矛盾。農民以土地為生存的第一要素和手段，與民爭利很容易激化矛盾，但是分稅改革以后，土地拍賣收益占地方財政約三分之一，這就很容易激勵地方政府的自我經濟理性，忽視或弱化農民利益訴求，一定程度、一定范圍內加劇了矛盾；②縣鄉基層政府財政收益與國家經濟戰略規劃和政治目標統一化之間的矛盾。地方政府自我利益實現動機往往忽視國家政治、經濟發展戰略規劃和市場的部分規律，有令不依的現象大量存在。當然除此以外還有村集體利益、非農用地業主利益、中介參與利益者等多方交織局面，這6方之間形成了一個立體利益博弈網絡，但最核心的則是縣鄉基層政府財政收益與農民個體利益的矛盾、縣鄉基層政府財政收益與國家經濟戰略規劃和政治目標統一化之間的矛盾，他們制約著其他矛盾的發展及走向問題。如果政府采用優先考慮社會利益，處理方法欠缺，就可能出現受到威脅的失地農民的利益與社會整體利益發生沖突的情況，甚至激化矛盾，這是需要注意的動態方向。

2 失地農民利益分割存在的問題及原因分析

在眾多的失地農民中，有一部分失地農民的利益并沒有得到有效保障，生活十分困難。他們不僅沒有從經濟社會發展中受益，反而變相地為此做出了犧牲，承擔了發展的成本，成為征地過程中的利益受損者。中央農村工作領導小組辦公室陳錫文主任所說：“農民失去土地以后，他就當不成農民了，而領到的那點補償金，也當不成市民，既不是農民又不是市民。只能是社區游民，社會流民。”由于地方政府和失地農民的個體理性導致整體非理性，陷入“囚徒困境”，經濟學上就是一種博弈關系，按照2005年因對博弈論的貢獻而獲得諾貝爾經濟學獎的Robert Aumann教授的說法，博弈論就是研究互動決策的理論。所謂互動決策，即各行動方（即局中人[player]）的決策是相互影響的，每個人在決策的時候必須將他人的決策納入自己的決策考慮之中，當然也需要把別人對于自己的考慮也要納入考慮之中……在如此迭代考慮情形進行決策，選擇最有利于自己的戰略（strategy）。根據《博弈圣經》的博弈關系8點要素構建決策人、對抗者、生物親序、局中人、策略、得失、次序、博弈均衡；失地農民與地方政府二者對應于8大要素來分析的話，一定程度上政府是決策人（拋出失地農民被動的選擇自己的博弈收益，從博弈關系的地位優劣上看則是如此），多數情況下失地農民是對抗者（除非農民優先選擇博弈的主動權，一般不存在這個可能性），二者都是局中人，都在生物親序（無論動態還是靜態博弈，農民也在被動地從混亂的環境中等待、尋找有序的親近行為），然后一系列的博弈關系開始，直至均衡出現。以靜態觀點或者說一次性博弈過程我們構建納什均衡博弈如圖所示：

圖1 地方政府和失地農民博弈得益矩陣

在征地過程中，地方政府利益的最大化往往與失地農民利益最大化相沖突，再次博弈過程中地方政府并不一定能代表失地農民的利益，而失地農民利益的最大化也并不等于地方政府利益達到最大化。當地方政府與失地農民都為追求自身利益的最大化而相互競爭時，其結果可能是雙方利益都遭到損害[2]。如果雙方都是以自己經濟理性考慮自己的利益最大化，則容易造成雙方受損，最后只能得益（2，2），與共享型（5，5）相比福利損失高達 1.5 倍。但是，從實踐經驗看，基本上都是（5，2）博弈模式，因為基層政府的權力地位往往采取占優策略，致使失地農民有一定利益損失，失地農民的利益就很難得到有效的保障。但是，失地農民一般不滿足（2）的得益收益，而是通過上訪甚至自殘等手段與地方政府進行再次博弈，如圖。

圖2 地方政府和失地農民動態博弈得益矩陣

在這個博弈過程中并沒有達到納什均衡的要求，因為總體上它是以農民的不滿意的對抗情緒為主，并且地方政府也不滿足這個博弈得益，相比圖1的收益，無論政府采取哪項策略，其博弈得益都不夠理想，并且社會矛盾不是緩和，而是惡化，所以博弈還要繼續。在持續博弈過程中，地方政府一般基于媒體壓力、上級政府壓力、民眾壓力等或采取迂回策略，或在一定程度上利益讓步，直到失地農民相對滿意，才能達到最終的均衡，這個均衡收益對地方政府來說低于初次博弈得益，而失地農民高于初次博弈得益，如圖3所示：

圖3 地方政府和失地農民動態博弈得益矩陣

圖3是經過多次博弈之后，農民和地方政府間的博弈關系趨于平衡，這也是社會建設政治走向文明化的一個標志和必經過程，最終會形成農民利益越來越得到尊重，地方政府利益（一般為非應得收益）越來越得到限制，但以社會高度看待此問題，則是一種社會的帕累托改進，整個社會的福利水平有所增進。不過既然目前大量存在著初次納什均衡博弈的關系，說明社會部分狀態不是帕累托優化，即存在著地方政府與民爭利的現象。具體表現在以下幾個方面：（1）城鄉二元經濟結構導致利益分割不平衡。我國城市經濟以現代化大工業為主，而農村則是典型的小農經濟；農村的基礎設施和人均消費水平都遠遠落后于城市。這樣的落后具有先天性的不平等，正因為這種不平等使得資源向大中城市越來越集中，原本資源就稀缺的農村多數依靠農業獲取自己的經濟福利，而二元經濟結構的“嫌貧愛富”使大大小小的政治中心所在地自然統攬了大部分經濟資源，農村的利益在先天和無形中受到侵害，尤其是農民賴以生存的土地被征用而未得到妥善安置，由于文化素質和勞動技能較低，就業就有可能無著落，利益分割的不公平性一目了然。（2）補償制度不完善、標準不統一。對于失地農民的補償，政府多采用買斷式的一次性安置，給了補償就將農民推向了社會。由于一些農民理財能力差，坐吃山空將錢花光，陷入了種田無地、居住無房、上班無崗、社保無份的境地，生活在城市的邊緣，成為新的弱勢群體。特別是超過55歲年齡段的失地農民，他們基本沒有勞動能力和收入來源，成為家庭負擔，生活最為堪憂。還有一部分失地農民卻因為上面和地方政府文件不統一，有的偏高，有的偏低，造成下級政府不知如何實施補償或按照低標準實施，這樣就不能有效保障農民的利益。（3）保障不到位、承諾未實現。永川區中山路辦事處玉清村玉青寺村民小組，地處渝西永川區政治經濟文化中心和城市建設開發的重要地位，為滿足城市建設的需要，該社土地全部被征用。由于當時補償費用較低，該社農民從此成了城市貧民，無職無業。當時征地時開發商承諾，轉非后立即與農民劃撥土地，修廠辦實體，解決子孫后代生活，逐步走上富裕道路，但轉非后近兩年，卻未得到解決。<<重慶市征地補償辦法>>（重慶市人民政府55號令）第十八條規定:農村集體經濟組織的土地被全部征用后，有條件興辦經濟實體且安置農專非人員在10人以上的經有審批權的人民政府批準，土地行政主管部門可將土地補償費、安置補助費一次性支付給經濟實體，作為被安置的農轉非人員投入的資本金，同時，按每個農轉非人員20至30平方米的標準向經濟實體劃撥土地用于發展生產，安置農轉非人員。而現在玉清村的社員按法律法規的要求，已經學會了商業、服務業、修理業、飲食業等求生存的路子，也愿意投入一部分資金，但至今卻仍無求職條件和有力無處使，因而面臨著生活無源，人心不安的困境。（4）認識滯后導致利益分割不平衡。一方面是開發商和地方政府認識滯后，開發商沒有認真分析現在所處環境是否成熟，片面追求經濟利益，過分的向農村索取，忽視農民利益。有的地方政府想法好，卻未認真權衡，有時候“筑巢引鳳”卻不見鳳，土地荒蕪而農民卻無地可耕。另一方面是失地農民認識滯后，片面強調個人利益，沒有社會主義集體觀，而對補償安置不切實際地漫天要價，或在征地前非生產性搶種、搶建，想索取更多的賠償，若政府不給，則群眾起哄等。（5）安置不對口。建安置房時小面積戶型較多，由于整個小區房屋建設規劃在審理時被砍掉一部分，造成某種戶型數量減少，遠遠不能滿足拆遷戶的要求，而對于欠缺方面的補償，農民又要價過高，無法滿足或補償太低，農民不滿。對于就業上的安置有的沒有調查清楚被安置人員的特長技能就隨意安置，造成失地農民無法正常就業，失業率增加等等。

3 農民利益彌補探索

當農民離開了自己作為命根的土地，而利益又未得到保障時，應該采取什么辦法來彌補呢?當地政府如果如圖1所示得不到（5）的收益，它就仍然與民爭利，就存在著與失地農民都因為征地而陷入“囚徒困境”博弈陷阱；如果它得到（5）的收益，提高自己收益必將損害農民的利益，囚徒困境的靜止狀態被破壞，又會陷入新的一輪博弈過程，直至到達均衡局面的出現。應該如何平衡雙方的利益分割，保障其利益呢？從根本上講，在于地方政府與農民的雙方的共同努力，統籌城鄉發展。政府要保障失地農民的合法權益和長遠生計，失地農民也要體諒政府的難處，補償要求要合理。從以下幾個方面努力，以求走出“囚徒困境”，達到合理的利益分割點。

3.1 創建基層政府行政博弈法則，推進城鄉生存狀態一體化

要打破傳統城鄉二元經濟結構，拓展農業發展空間，增加農民收入，逐步深化戶籍制度改革，促進城鄉居民在教育，醫療等方面的機會平等，通過農民市民化，農業工業化，農村城市化來完成城鄉生產方式一體化，生活方式一體化和市場體系一體化。促進城鄉統籌發展等措施的實施和完善，需要中央政府在行政治理過程中催生一種以博弈論為理論依據的政府行政法則，尤其是地方基層政府的，以利益分割的博弈過程和博弈結果為切合點，盡力完善基層政府行政規范，規制其于民爭利的經濟理性，把經濟博弈納入依法行政的范疇，以克服阻礙完成城鄉一體化的重要障礙，這是克服城鄉二元經濟結構導致利益分割不平衡的根本途徑。

3.2 土地產權集約化以克服利益博弈中補償制度不完善、標準不統一

在經濟發展，富裕農民的同時，減少失地農民增量，是解決失地農民利益分割一個有效途徑。2001年6月，四川省南溪縣羅龍鎮杉木村27戶農民，用各自的土地承包經營權入股成立羅龍養殖公司，從事白鵝、兔、魚等養殖。這個公司完全由農民自發組織，規模開發集約經營，風險共擔，利益共享。農民在自己的土地上既作農業工人，按月領工資，又當股東年終按股分紅[3]，農民由社員變成了股東，資產變股東的方式有效地維護了失地農民的切身利益，以克服利益博弈中補償制度不完善、標準不統一的弊端。因此，在其利益得到保障的前提下，農民易于滿足現狀的心理比較容易出現“讓利行為”，即使地方基層政府出現與之利益博弈的情況，也可能弱化了矛盾，這就要求地方基層政府樹立富民思想和意識，只有民富了自己才能寬裕，否則會出現兩敗俱傷，民窮地方積貧積弱的局面。

3.3 完善失地農民社會保障制度，中央政府是不良博弈的終結者

征地除了必須保障農民利益，要有以不降低被征地農民原有生活水平，使農民長遠生計有保障為基本原則的法律法規外，還要注重執行力背后的基層行政行為的變異，尤其是“上有政策、下有對策”陽奉陰違做法，嚴厲打擊這種只顧眼前的與民爭利的行政不作為。為此，政府應針對各地不同的情況要制定出不同的補償方案，收集失地農民不同的利益要求，合理滿足。對農民要動之以情，曉之以理，輔之以利。征地后要確保農民有房可住，完善房屋拆遷管理辦法和程序，妥善做好安置工作。建立失地農民的社會保障制度，讓農民老有所養，老有所依，免除生計之憂，完善農民的低保和養老保險，確保失地農民享受到與城鎮居民平等的社會保障制度。只有更高級政府才是不良博弈的終結者，否則地方基層政府不可能跳出自我利益的怪圈，也難于自覺平衡城鄉、農民、集體等各方利益，則利益分割出現的裂縫還是難以彌補。

3.4 提高地方政府對國民經濟蛋糕的認識

地方政府與失地農民的爭利行為明顯說明地方政府認識滯后導致利益分割不平衡，也沒有充分的認識到國民經濟利益蛋糕的分割原理，只是一味的強調眼前利益。企業“分蛋糕”要堅持注重效率兼顧公平的原則,從而充分調動廣大員工的積極性、創造性；企業必須先“做大蛋糕”，后“分好蛋糕”，這是兩者的總體定位和運作方向”，國民經濟蛋糕與馬克思理論的企業蛋糕一樣原理，這就需要地方政府的智慧，加大對國民經濟的認識力度，先做大、后分割才是上策，否則無異于殺雞取卵。

3.5 注重失地農民安置的后續工作

針對安置房時小戶型且戶型數量不夠的問題，“征地專項基金可以由土地補償費、安置補助費,以及從耕地占用稅和政府出讓、轉讓的土地收益中提取一定比例構成。可以借鑒城市國有土地儲備機制,采用融資方式籌措征地基金,以確保征用土地后,能及時、妥善安置好失地農民,對建設單位供地時,再由建設單位承擔征地的直接費用和融資利息”。而對于欠缺方面的補償，農民又要價過高，無法滿足或補償太低，農民不滿。對于就業上的安置有的沒有調查清楚被安置人員的特長技能就隨意安置，造成失地農民無法正常就業，失業率增加等等。“要實行多途徑安置,防止發生把土地補償費、安置補助費等‘一分了之’的行為。對項目建成后效益較好的、建設單位又有用工需求的,提倡并鼓勵建設單位招工安置失地農民;在城市郊區,對土地稀少但城市規劃允許的,建設單位采用‘留地安置’也不失為一種可取的安置方式。對建設單位不能采取招工安置的,有條件的,提供被征地的集體經濟組織利用自己的土地、勞動力資源優勢與建設單位的人才、技術、市場等優勢,采取與建設單位或其他單位合作興辦企業;提倡被征地的集體經濟組織利用征地款搞第三產業;提倡采取保險方式安置失地農民,特別適用于對老年人的安置”。

3.6 提高失地農民的科技能力也是破解利益分割不平衡的重要措施

解決“三農問題”似乎必談農民科技化，重提它的目的是用福利經濟學視角詮釋社會發展新路徑，給人們一種全新的思考提示。這個思考主要集中在帕累托的原理應用上，著眼于科技進步對生產力的解放和對社會發展的促進。既然農民自身資源配置存在改進的余地，改進了就符合帕累托原則，進而達到帕累托優化。至于農民如何科技化，眾多學者都給出了各自的解答，農業部農村經濟研究中心蔣中一先生論述的比較詳盡，但蔣先生的農民分享經濟成果路徑不是我們感興趣的話題，我們的興趣點在于農民科技化過程怎么樣才能帕累托改進或者怎么樣才能達到帕累托最優。從人力資源的角度出發尋求生產能力的釋放，尤其是對沒有科學知識、技術技能差的農民人力資源。部分開發，雖然不能用具體的百分比數字衡量，是不是可以用1+1≥2的資源組合理論解釋農民科技化問題，很難得到具體答案，不過可以肯定的是農民科技化過程得到福利的是農民，然后外溢于社會，補償了社會發展的短板，自然會形成一個釋放鏈，進而優化社會福利，完全符合帕累托原理，這是破解利益不平衡的又一重要手段，或者說是關鍵之一。

總之，地方政府對失地農民的一次性補償方式帶來的社會發展困境是一個不容忽視的問題，尤其是補償費用、就業安置等導致的利益分割不平衡，使雙方陷入一種無限期的動態博弈過程，尤其是任期經濟的波動，帶來資源的浪費。如何找到利益分割的平衡點，保障失地農民的利益成為一個值得進一步研究的課題。

[1]高登輝.維護和實現農民利益的歷史必然性和制度研究[D].長春：東北師范大學,2005.

[2]夏書章.行政管理學[M].高等教育出版社.廣州：中山大學出版社,2008.

[3]姜曉亭.在城鄉統籌發展中妥善解決失地農民問題[EB/OL].http://www.agri.gov.cn/jjps/t20051102_486616.htm，2005-11-02.

[4]陳贊曉.探析企業“做蛋糕”和“分蛋糕”的關系及其總體定位[J].經濟師，2006，（8）：183-184.

[5]曹旭東,安晨光.土地征用后失地農民安置問題的思考[J].內蒙古科技與經濟，2008，（8）：306，309.