征地拆遷資金審計應關注的問題

銅陵縣審計局 邵嵐嵐

近年來，隨著我國城鎮化、工業化水平的加快，大量農村集體土地被征用，但由于制度上、監管上的缺位，土地征遷中的矛盾日益突出，成為當前迫切需要解決的一個經濟問題和關乎社會穩定和改革發展大局的社會問題。2010年5月，國務院辦公廳下發《關于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權益的緊急通知》，要求“加強對征地實施過程的監管，確保征地補償費用及時足額支付到位，防止出現拖欠、截留、挪用等問題”。如何監督征地拆遷環節的合法性，保證國家的土地政策、折遷政策的有效執行；如何監督資金的管理、使用情況，切實保障農民的根本利益，遏制征遷環節的腐敗，發揮審計的“免疫系統”作用，為政府工作保駕護航，是審計機關值得關注的問題。筆者在實踐中，通過審計五個方面對征地拆遷資金的管理和使用中易存在的問題進行了探討。

一、征地拆遷的用地審批方面

我國人均土地面積少，土地資源非常稀缺，《中華人民共和國土地法管理法》明確規定建設項目的用地應當依法經過批準。國家對建設項目的用地審批也很嚴格，但在審計機關在實踐中發現，未經審批占用土地和違規多征土地的情況還較普遍，如：審計署2007年調查34條高等級公路中發現，15個項目違規多征土地達10.29萬畝。在具體征遷工作中，由于具體執行征遷的是一般的鄉鎮政府，而土地的審報是建設項目單位向國土部門申報，往往造成征用和審報審批相脫節，未批先征、邊征邊批的現象屢見不鮮。同時，為了多批土地，出現有的將建設項目拆分審批，有的將耕地上報為一般用地、擅自變更土地用途等情況。

二、征地拆遷程序的合法性方面

根據《中華人民共和國土地法實施條例》規定，征地征遷應當進行征用土地公告和征地補償、安置方案公告。這三個公告是群眾了解政策的重要途徑、維護自身合法權益的重要措施。征地補償和安置工作的公開透明也可以有效防止專拆遷資金被擠占，冒領等行為的發生。審計中必須關注在拆遷過程中有無按規定、按程序向群眾公告，以及公告的時間是否合法，內容是否全面等。

三、審計補償標準的制定方面

審計的補償標準的制定直接關系著農民群眾的切身利益，低價征用土地會使農民蒙受巨大損失，引起農民的不滿，政府的公信力也會受到影響。現行政策規定，征地補償費用分為土地補償費、安置補償費和青苗補償費。補償標準是由地方政府制定，任何建設單位和其他單位不得自行定制標準，標準的制定要確保征地農民的生活水平不得因征地而下降。審計中要通過審查具體的征遷合同，關注具體執行時有無按相關的標準執行，有無擅自降低標準，有無在可比性的地塊補償標準差異較大，出現補償的不公平現象。

四、征遷資金的管理、使用方面

根據現行的操作方式和管理模式，征地資金主要是由建設單位籌集交由地方政府的具體拆遷機構來具體實施，市、縣、鄉鎮層層截留，具體實施拆遷的部門，作為拆遷臨時機構，規章相對不全，且這項資金相對獨立，容易疏于監督管理。由于資金管理不嚴，拆遷專項資金被擠占挪用、違規出借的現象嚴重。我們在審計中發現，某鄉鎮政府用征地拆遷資金列支政府辦公樓，同時還違規將拆遷補償款借給企業使土地補償款面臨壞賬的風險。《中華人民共和國土地管理法》規定，土地補償款的所有權在村集體組織，村集體經濟組織是征地補償款管理的最后一環，但審計中發現，部分村財務人員素質低，財務管理混亂，征地補償費未納入村集體財務統一管理，有的未實行專戶管理、專賬核算；有的征地補償費未能按比例足額發放給農民；土地補償費村集體留成部分使用不公開，村干部侵占挪用、大吃大喝、貪污私分等“村官腐敗”現象時有發生。

五、失地農民的保障方面

失地農民的保障主要是失地農民的就業、醫療、養老等，一旦土地被征用，農民就失去了基本生存的生活底線，務農無地、就業無崗、社保無份，生活在城市邊緣，成為新的城市弱勢群體。近些年由于農民就業難、生活無保障造成的社會矛盾日益凸現，審計中要注意關注當地政府部門有無按政策規定，將失地農民納入社會保障體系，采取“個人出一點，集體補一點、政府繳一點”的方式，政府從土地出讓金中支出的部分直接進入社會統籌賬戶，村集體在村提留的土地補償款中支出，農民個人支出部分從補償費中直接扣繳，同時審查政府有無針對失地農民進行就業教育和技能培訓，確保失地農民無后顧之憂。

審計認為，要解決當前征地過程中的混亂，讓國家的土地等政策得到認真貫徹、讓失地農民的權益得到切實保障，需要在土地制度、財政制度、社保制度等方面進行改革。改革的主要內容就是要更大程度的提高農民對土地的權利，盡可能地讓企業直接與農民談判，政府進行間接調控，從而減少地方政府低價征收高價買賣土地損害農民利益的行為；要讓企業支付的征地補償款直接發放到農民手中，盡可能減少發放環節。同時在監管上要加大對征地補償專項資金審計監督，在審計中以土地補償款的資金管理和使用為主線，同時對征地建設項目、征地程序、征地補償標準的合法性以及失地農民的保障問題進行全方位的監督，從而從各個環節維護群眾的利益，實現“民本審計”。最后加大審計公告力度，進一步發揮社會監督和輿論監督的作用，保證征地拆遷政策公開、征地補償資金的使用透明。