關于政府環境績效管理的思考

曹國志 王金南 曹 東 曹 穎

(中國環境規劃院，北京 100012)

關于政府環境績效管理的思考

曹國志 王金南 曹 東 曹 穎

(中國環境規劃院，北京 100012)

我國目前環境保護形勢嚴峻，實現“歷史性轉變”不可能一蹴而就，需要不斷探索新的理論、方法和實踐。環境績效管理作為一種新的管理模式，具有先進性，在政府環境管理領域的應用值得研究。本文首先闡述了政府環境績效管理的相關概念，圍繞績效計劃、實施、評估、改進四個基本環節提出了政府環境績效管理的基本模式。在分析我國政府環境績效管理的現狀和存在的問題的基礎上，對促進我國政府環境績效管理的開展提出了四點建議:①加強基礎理論研究;②增強黨政領導對環境績效管理的認識;③加強政策引導，建立并逐步完善相關法律法規;④借鑒國外經驗，積極探索實踐。

績效管理;政府環境績效管理;基本

政府績效管理是當代公共行政改革和發展的熱點之一，一些地方政府在實踐上也進行了很好的嘗試。2008年，國務院《深化行政管理體制改革的意見》以及溫家寶總理在屆全國人民代表大會第一次會議上所做的國務院政府工作報告中均指出“推行政府績效管理制度”，表明中央政府對該項工作的重視。特別是在環境保護領域，我國所面臨形勢嚴峻，作為政府績效管理的重要組成部分和支撐體系，環境績效管理應該得到相應的強調和突出。

目前，我國整體上還處于工業化中期階段［1］，這一時期經濟發展與資源環境保護之間的矛盾仍然十分突出。在一些地方政府，長期以來不健全的政績考核和管理體系導致的錯誤的“政績觀”仍然根深蒂固，資源環境在很大程度上還扮演著經濟發展的犧牲品的角色。新形勢下，推進環境保護的歷史性轉變、探索由中國特色的環保新道路具有長期性，并非一朝一夕能夠完成，在這個過程中，需要不斷探索新的環境保護理念和管理工具。環境績效管理作為一種新的管理模式，具有其先進性，建立和健全環境績效管理體系不僅能為全面客觀地衡量政府環境保護工作的實際效率、效果和經濟性提供平臺，更能為促進環境管理水平的持續提升提供保障和動力。

1 政府環境績效管理的概念及其基本模式

1.1 政府環境績效管理的概念

績效(performance)一個具有多維內涵的概念，西方學者關于績效范疇的“新正統學說”強調“3Es”即經濟性、效率和效果，隨著始于20世紀70－80年代的新公共管理運動的開展，質量、公平、責任等要素也被納入到績效的概念當中［2］。績效的概念強調結果和結果的可測量性［3－4］，但并不意味著忽視過程，尤其是對績效管理而言，績效的持續改進離不開對過程的控制。

關于政府環境績效管理的概念，可以從以下幾個方面進行理解:①政府環境績效管理是績效管理理念在政府環境管理當中的應用，是一種新的管理模式，強調將績效管理的理念滲透到政府環境管理職能當中，貫穿于戰略規劃、計劃、績效目標設定，到具體實施、績效評估、績效激勵、績效改進等的整個管理循環過程，綜合運用法律、經濟以及行政等手段促進政府環境績效的持續改進;②政府環境績效管理又是一個系統工程，是由戰略管理、項目管理、個人績效管理等管理模塊組成的有機系統;③需要指出的是，環境績效評估是環境績效管理的一個重要組成部分，就其本質而言，績效評估更多的是一種控制和引導工具，而績效管理則是一種在內容和結構上都更為復雜和系統的管理模式［2］。

1.2 政府環境績效管理的基本模式

政府環境績效管理的基本模式可以看成是由環境績效計劃、實施、評估、改進組成的開放的循環過程［5－7］(見圖1)，整個的政府環境績效管理是由若干類似的循環構成，理想的情況下，每經過一次循環，績效和績效管理的水平會得到相應的提升。根據政府環境績效管理的層級和時間跨度的不同，管理循環的幅度也有所不同，不同的管理循環相互銜接、融合共同支撐整個政府環境績效管理體系的運轉。

圖1 政府環境績效管理的基本模式

(1)績效計劃與目標?！翱冃в媱潯笔且粋€績效管理循環的起點和基礎環節。這里所指的“計劃”既包含了戰略、規劃、計劃等不同層次的體系，也包含了其中所涉及的政策、目標、標準等相關的要素，它們的制定對于環境績效管理具有全局性的意義。環境績效管理的順利實施需要將績效與績效管理的理念提升到戰略的高度，并分解融入到國家、部門以及地方政府的環境規劃、計劃中，形成具有層次性的績效目標和相應的績效衡量標準。任何戰略的實施，規劃、計劃的執行以及績效目標的實現都是以政策的制定和實施為基礎的，一方面，政策是績效目標實現的保障，另一方面，政策本身的實施效果也是環境績效的一種體現。

(2)實施與監測?！皩嵤笔且粋€績效管理循環的關鍵環節，環境政策的落實以及將產生怎樣的效果均在這一個階段產生。為實現“控制”的職能，在環境政策的實施過程中需要對支撐績效目標的環境績效指標進行監測，如同績效目標之于環境保護目標，環境績效指標來源于常規的環境以及社會經濟統計之中，但又不限于這些統計指標，根據環境戰略的需要和績效控制的目的，通常會監測和統計新的指標。這一環節所形成的監測數據(除了包括所產生的環境效果外，還包括環境管理的經濟性、效率以及公平性等)將成為環境績效評估實施的基礎。

(3)績效評估。“績效評估”是一個績效管理循環的核心環節，作為一種控制和引導手段，具有承上啟下的作用，在反映前期工作績效的同時，也為績效的改進措施的實施提供了依據。這里的“評估”是一個廣義的概念，包括了考核、審計等相關的概念。評估指標體系的構建是績效評估的核心，評估指標體系設計的好壞將直接影響到評估的質量。根據“計劃”環節設定的績效目標，參照相關統計的數據構建評估指標體系，評估指標體系的構建要滿足全面性、公平性、數據可得性、績效導向性等原則，評估指標體系不是固定不變的，根據環境形勢以及政策重點的變化，評估指標體系應該及時作出調整。另外，隨著技術的進步以及工具的不斷完善，評估方法呈現出多樣性，基于數據的定量方法逐漸得到強調。

(4)績效改進。如前文所述，環境績效管理強調環境績效的持續改進，一個管理循環執行完后，環境績效水平能否實現提升取決于績效改進措施的選擇和實施強度。通常，績效改進措施包括三個主要方面:①獎勵與懲罰，對未達到績效目標的政府責任部門和責任人實施問責，對表現優異的給予獎勵，獎勵和懲罰可以采用經濟、行政等多種手段;②目標調整，根據評估結果和實施經驗，績效目標通常會做出動態的調整，包括長短期目標值的上調或下調以及增減目標項等;③過程改進，過程的改進既包括環境績效管理過程的改進，也包括有環境績效管理實施給整個環境管理乃至政府績效管理帶來的過程改進。

2 我國政府環境績效管理的現狀以及面臨的問題

2.1 基礎理論研究剛剛起步，基礎薄弱

我國目前的政府環境績效管理的研究尚處于萌芽階段，實踐比較少，理論與實踐之間的指導促進機制尚未形成，已有的討論主要集中于環境績效評估。林群慧［8］、曹穎［9］等較早的對我國政府環境績效評估實施的必要性和意義，特別是對評估指標體系進行了理論探討，蔣雯等認為政府環境績效存在滯后，主張將政府環境績效分為顯性和隱性兩類［3］，曹東等通過對國外比較知名的三個環境績效評估體系(EPR、EPI和EPA)的實踐進行分析，對我國開展環境績效評估提出了建議［10］，王金南等著重于將環境績效評估應用于考量地方環保實績，提出將環境績效評估納入地方政績考核體系［11］。與此同時，環境績效審計領域也出現了相關的研究?？傮w上講，我國對環境績效評估的研究還側重于對環境績效評估概念的認識以及國外相關理論和實踐經驗的引進，在基礎理論研究方面諸如環境績效管理的作用機理以及如何根據我國國情將其融入現有的環境管理體系當中等都亟需加強。

2.2 實踐中對環境績效管理的認識存在誤區

我國政府績效評估、政府績效管理的實踐尚處于探索階段，雖然取得了一定的成果，但形成的基礎并不牢固，在一些地方，長期以來的“官本位”思想，使得“績效”、“評估”等字眼變得十分敏感，績效管理往往直接被等同于績效評估，特別是在環境領域，這一問題表現得更為突出。一些地方政府仍然一切以經濟建設為中心，環境保護往往被放在“GDP”、“政績”的對立面，對環境績效的態度則是“遮遮掩掩”，環境績效評估通常被認為是一種只能產生負面影響的“曝光”工具，很難得到地方政府的認同和支持。在缺少環境績效自評的內在動力的情況下，外部壓力所產生的評估或由評估所帶來的“改進”措施往往被看作是一種負擔，使得一些相關的工作“流于形式”，一方面本來就有限的環保資源被用于“形象工程”、“面子工程”，另一方面對待績效評估卻舍本逐末，過分看重評估的結果，卻忽視了績效評估與績效管理的根本目的。另外，限于對環境績效的認知有限，以及數據和方法的限制，第三方的環境績效評估目前還很少，所發揮的作用相當有限。

2.3 缺乏法律依據和政策指導

西方國家的實踐經驗表明，政府績效管理的順利實施和作用的充分發揮離不開法律法規的保障和政策的指導，例如，美國制訂了《政府績效與結果法案》，日本制訂了《關于行政機關進行政策評價的法律》，澳大利亞制定了《公共服務法》，加拿大政府頒布了《績效評價政策》等一系列績效評價指南和標準。現階段，我國政府績效評估總體上仍處于自發狀態，缺少法律法規的制度保障，政府績效管理帶有一定的盲目性和隨意性［12－13］，在這個背景下，處于萌芽狀態的政府環境績效管理在一定程度上還沒有得到足夠的重視，零敲碎打的狀態很難起到實質性的作用。2006年，監察部、原國家環?？偩钟“l了《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》，2009年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定的通知》，為環境突發事件的問責提供了依據，然而，這對于建立環境績效改進的長效機制來講還遠遠不夠。盡管理論界探討政府績效評估的指標體系時，環境保護因素已經占到相當的比重，部分研究者甚至提出了成套的環境績效評估指標體系，然而，對于系統的理論研究和創新性的實踐仍然缺乏科學、統一的指導，特別是來自中央政府的政策指導。

2.4 環境績效評估逐步興起，環境績效管理體系尚未形成

近幾年，環境績效評估被越來越多的國人所認知，特別是在國家層面，OECD 2007年發布的環境績效評估:中國(OECD系列評估報告之一)，美國耶魯大學與哥倫比亞大學聯合開發的環境績效指數(截止目前，已發布了三期: 2006，2008以及2010年)以及亞洲開發銀行在大湄公河次區域(涉及中國的云南和廣西兩個省份)實施的環境績效評估等在我國引起了廣泛的反響［10］，國內也開始出現了類似的環境績效評估體系。然而，在實踐中，一方面，績效評估被簡單地等同于績效管理，忽視了績效管理中對于績效評估具有基礎和保障作用的其他環節;另一方面，人們過分關注于評估結果，而忽略其過程和目的，導致評估發揮的作用相當有限。例如，城市環境綜合整治定量考核作為國內目前開展時間比較長、比較成熟的一套官方考核體系，自從1989年開始實施以來，對我國的城市環境保護工作發揮了重要的作用，盡管“城考”已被作為推行環保目標考核制度的重要組成部分［14］，但在執行過程當中，由于評估體系本身存在一定的局限性，特別是跟進的獎懲措施有限，考評結果對地方政府及黨政官員的激勵作用也受到很大的制約，很難形成長效的約束和激勵機制。

3 促進我國政府環境績效管理的建議

3.1 加強基礎理論研究

環境績效管理涉及的理論體系眾多，較強的實踐性也增加了環境績效管理理論研究的復雜性。目前，筆者認為有兩方面的基礎理論需要加強研究，一是政府環境績效管理的作用機理，即政府環境績效管理的各個環節如何發揮作用，并構成一個完整的體系，有效地循環運轉;二是如何將政府環境績效管理的各個要素、環節融入到現有的政府績效管理體系和環境管理體系當中。這其中包括長短期績效目標和標準的制定、績效指標的統計、績效評估指標體系的構建與數據分析方法以及激勵與約束機制等。另外，結合我國目前的經社會發展狀況以及環境保護形勢的本土化的政府環境績效評估和管理理論也是亟待加強研究的領域。

3.2 增強黨政領導對環境績效管理的認識

黨政領導特別是一把手的環保意識和重視程度能夠在很大程度上決定一個政府環境保護的力度和積極性。同樣，黨政領導對環境績效管理的認知與認同度也是環境績效管理能否有效實施的關鍵性因素。因此，現階段，一方面，要通過各種渠道和形式加強環保宣傳工作，通過組織培訓和學習班深化對“三個轉變”的認識和理解，努力從根本上改變地方政府特別是黨政領導重經濟發展輕環境保護的思想觀念;另一方面，要通過試點實踐，由點到面逐漸擴大和增強各級政府對環境績效評估和管理的認識，促進不同地區，不同部門之間的相互交流，分享先進經驗。

3.3 加強政策引導，逐步建立并完善相關法律法規

一種新的管理模式的推行，不會是一帆風順，尤其是環境績效管理涉及的利益關系眾多而復雜，實施過程中遇到阻力在所難免。在推行環境績效管理的初級階段，可以采取自上而下的方式，中央制定法律、法規、政策為各級政府提供指導意見。逐步建立并完善法律法規體系，一方面，在制定政府績效管理相應的法律法規時，應涵蓋環境績效的內容，特殊情況下，可以突出環境績效的分量;另一方面，可以為環境績效管理制定專門的法規、標準、指南等，為環境績效管理的實施奠定制度基礎。要將環境績效管理與現有的“問責”制度、目標管理和績效考核體系結合起來，使得不僅處理“違法違紀行為”、“突發性環境事件”等有法可依，而且對日常的環境表現也有長效的約束和激勵機制。

3.4 借鑒國外經驗，積極探索實踐

目前，在政府績效管理以及環境績效評估等領域，國際上有許多先進經驗可以借鑒。為充分發揮“后發優勢”，在學習借鑒國際經驗的同時，應該充分考慮我國社會經濟發展的實際情況和環境保護的具體特點。政府環境績效管理的實施可采取先試點后推廣的方式，邊總結邊改進，借鑒國際上比較成熟的評估體系和方法，例如“環境績效指數”等，可以率先開展省、市級的環境績效評估。在實施過程中，應該積極鼓勵公眾參與，把切實改善環境質量和提高公眾的滿意度作為工作的出發點和最終目標?，F階段，建議將開展環境績效評估作為著力點，采取多種方式，堅持內部評估與外部評估相結合，逐步建立起開放透明的環境績效評估體系。另外，應該正確看待并積極引入第三方評估，將其結果作為政府環境績效管理的重要參考，充分發揮第三方評估客觀、公正等先天性的優勢。

(編輯:于杰)

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AbstractChina is now facing a serious situation of environmental protection;“Historical Transitions”can not be reached in one step，and it is necessary to explore new theories，methods and practices.As a new management mode，environmental performance management is advanced to a certain extent，and its application in the field of government environmentel management deserves to be discussed.Based on argument of the related conceptions of government environmental performance management，we proposed the basic mode of government environmental performance management which included four elements of performance plan，implementation，assessment and improvement.After analyzing of the status and problems of China’s environmental performance management in government，four suggestions for improvement were proposed:①strengthen research on basic theories，②enhance the awareness of government leaders on environmental performance management，③enforce the policy guide，and establish and complete the regulation system，and④take foreign experiences for reference，and practise actively.

Key wordsperformance management;government environmental performance management;basic mode;problems;suggestions

Study on Government Environmental Performance Management

CAO Guo-zhiWANG Jin-nanCAO DongCAO Ying
(Chinese Academy for Environmental Planning，Beijing 100012，China)

X22

A

1002－2104(2010)05專－0215－04

2010-06-20

曹國志，碩士，助理研究員，主要研究方向為環境經濟與環境管理。