中國環保投資統計指標與方法分析*

逯元堂王金南吳舜澤蘇 明朱建華

(1.環境保護部環境規劃院，北京 100012;2.財政部財政科學研究所，北京 100142)

中國環保投資統計指標與方法分析*

逯元堂1，2王金南1吳舜澤1蘇 明2朱建華1

(1.環境保護部環境規劃院，北京 100012;2.財政部財政科學研究所，北京 100142)

本文在環保投資、環保投入、環保支出概念辨析的基礎上，對比分析了國內外環保投資概念的差異，并系統分析了中國現行的環保投資統計范圍、統計指標和統計方法。分析表明:中國環保投資統計制度尚不完善，環保投資數據管理不規范;環保投資概念不清，統計范圍不一致;統計方法科學性不強，存在重復計算與統計時段不一致等問題。為了完善中國環保投資統計體系和客觀反映真實環保投資，本文提出了調整環保投資統計范圍、建立科學的環保投資統計方法、完善環保投資統計制度等三項建議。

環保投資;環境統計;統計指標

環保投資是落實環境保護基本國策和實施可持續發展戰略的重要保障。2008年，中國統計的名義環境保護投資已經達到4490億元，占當年GDP的1.49%。但是，多年來環保投資存在的一些基礎性問題尚未解決，突出表現在環保投資的內涵界定不清，難以與國際接軌，統計制度不完善，統計范圍與方法不規范，導致統計的環保投資與實際情況不符，直接影響了環境科學決策。

1 環保投資概念比較分析

1.1 環保投資學說

(1)費用說。以較早進行環境治理的美國、日本等發達國家為代表的“費用說”把環境保護投資解釋為環境保護費用，即社會為維護一定的環境質量付出的控制污染和改善環境的總費用(Cost)［1］。最為典型的是美國，把一切用于環境保護的資金投入都歸為環境保護費用。在中國也有類似于“費用說”的定義，如“凡是用于環境資源的恢復和增殖、保護和治理的費用就是環境投資［2］”，環保投資是“為保護資源和控制環境污染所支出的資金總額［3］”。

(2)投資說。對環境保護投資概念界定的另一種主要觀點是“投資說”。“投資說”認為環保投資是國民經濟和社會發展的固定資產投資的重要組成部分，就主體而言屬于政策性投資。“投資說”認為環境保護投資作為一類相對獨立而又比較特殊的國民經濟和社會發展投資，既具有一般固定資產投資的普遍性質，又具有其特殊屬性。它的特點在于:①環境保護投資主體以企業為主;②環境保護投資主體與利益獲得者往往不一致;③投資效益主要表現在環境方面;④投資效益的價值難以用貨幣直接計量。

1.2 環保投資相關的三個概念

(1)環保投資。在中國，對環保投資沒有統一的定義，存在多種表達方式，且沒有可操作性、針對性的明確規定來具體界定環保投資統計范圍和口徑［4］。一般來說，中國的環保投資主要包括工業和區域污染防治、環境基礎設施(如城市污水處理廠)建設以及環境保護機構能力建設等內容，通常不包括生態建設的投資。因此，中國的環保投資通常也稱為環境污染治理投資，是指在工業污染源治理和城市環境基礎設施建設的投資中，用于形成固定資產的資金，包括工業新老污染源治理工程投資、建設項目“三同時”環保投資和城市環境基礎設施建設所投入的資金［5］。

(2)環保投入。環保投入是指在國民經濟和社會發展中，社會各有關投資主體從社會積累基金和各種補償基金、生產經營基金中，支付用于防治污染、保護和改善生態環境的資金。根據國內外通常做法，一般按照目的性原則和效果性原則界定環境保護投入。按照環境保護對象，環境保護投入可以分為環境污染治理投入、生態環境保護投入、環境管理與科技投入三類。按資金使用方向，環境保護投入可以分為環境保護固定資產投資、環境保護工程或設施的運行維護費用、環境管理與科研費用三類。

(3)環保支出。環保支出是指進行環境保護活動所發生的費用，包括環境保護活動使用的固定資產的折舊、消耗掉的原材料費、燃料和動力費、職工工資和工資附加費以及交納的排污費等等。

1.3 發達國家的環保支出概念

發達國家通常采用環保支出(Environmental Expenditure)概念。在內涵、統計范圍、統計口徑等方面，歐盟的環保支出概念與中國環保投資概念存在較大的差異。

歐盟沒有單獨的環保投資概念，采用的是環境支出概念。在歐洲環境的經濟信息收集體系中(SERIEE)中，環保支出是用于環境保護的資本性支出(capital expenditure)①英文Capital Expenditure的中文有多種含義，如資本支出、固定資產費用、投資性支出。和經常性支出(Current expenditure)的總和。按照環保活動的不同內容，在環保活動的支出的分類(CEPA2000)中，將環境保護活動分為九類。按發生方式，環境保護活動可以分為單獨環保活動和環境受益活動。這里所指的環保活動與企業經營行為是有區別的，環保支出主要是指單獨環境保護活動的支出，但不包括那些環境受益活動(如天然氣工程)發生的支出。

歐盟統計局(Eurostat)關于環保支出的定義包括經常性支出(Current expenditure)和資本性支出(capital expenditure)。經常性支出包括環保設備的運行費、環境管理支出、科研實驗支出、非固定資產的購置費、環保服務的支出和特殊稅款等。資本性支出包括末端治理費用和綜合工藝費用，其中末端治理費用主要用于污水、固體廢棄物、大氣和其他方面污染的治理。歐盟統計處(SOEC)環保支出的定義是用于減少和防止大氣和水污染物、保護和清潔土壤和地下水、減少、處理和處置固體廢棄物方面的支出，主要包括運行性支出(OPEX)和投資性支出(CAPEX)。德國的環保支出也包括環保經常性支出和資本性支出。

在其它發達國家中，美國把一切用于環境保護的資金投入都歸為環境保護費用(Environmental Cost)，把環境保護費用分為損害費用、防護費用、消除費用和預防費用四種。英國的環保費用包括運行費用(operating expenditure)和固定資產費用(capital expenditure)。而芬蘭的公共環保費用則包括用于環保設備的運行費用資本投資、補償金投入和其它投入等。

1.4 中國與發達國家環保投資概念比較

歐美、日本等國家多采用環境保護支出這個概念，其構成中包括了投資性支出和經常性支出兩個部分，與國內環保投資的定義相比，其范圍更廣，口徑遠大于環保投資。

(1)歐盟的環保支出中包括企業的運行費用。歐盟污染治理的經常性支出中包括了與污染處理設備運作和監測有關的支出，比如污水處理廠的運行費用，固體廢棄物收集和處理的支出，以及污染水平定級和監測方面的支出等。

(2)歐盟統計局2005年的環保支出統計報告中，在園林綠化方面，僅有工業園區、工廠和企業周圍的樹木、綠化帶和綠化屏障方面的支出可以列入環保支出。英國的環保支出統計口徑中，明確指出不包括城市環境方面的支出。而中國是把園林綠化投資列入環保投資的。

(3)歐盟環保支出的口徑中不包括具有環境效益的項目的投資。按照歐盟標準，環保投資都包含污染防治和一部分城市公用基礎設施的投資，但是環境受益活動的支出并不包括在環保支出內。因此，中國把集中供熱、天然氣等投資列入環保投資是值得商榷的。

(4)歐盟國家的環保支出中包括企業的清潔生產投資。在歐盟統計局的污染防治的投資性支出的概念中包括綜合工藝費用，而綜合工藝費用被定義為采用新工藝實現清潔生產而支出的額外費用。這也就是說，為了降低污染的額外清潔生產投資包括在歐盟環保支出的范疇內。

表1 中國環保投資與歐盟環保支出比較

2 中國環保投資統計及其存在的問題

2.1 環保投資統計制度

《國務院關于環境保護若干問題的決定》(國發［1996］31號)中要求:“切實增加環境保護投入，提高環境污染防治投入占本地區同期國民生產總值的比重，并建立相應的考核檢查制度”。為統一環境保護投入范圍，便于在國民經濟和社會發展宏觀決策和調控中科學地計算環境保護投入，加強環境保護投入管理，原國家環境保護總局印發了《關于建立環境保護投資統計調查制度的通知》(環財發［1999］64號)。這一通知是中國環保投資統計制度的核心法規，明確了環境保護投入的分類和統計范圍、環境污染治理投資和環境管理能力建設投資統計調查實施辦法(試行)、環境保護投資統計表等文件。

2.2 環保投資統計范圍

按照《關于建立環境保護投資統計調查制度的通知》要求，目前中國環境污染治理投資(環保投資)統計范圍主要包括以下三個方面:①城市環境基礎設施建設投資。主要指用于城市排水、集中供熱、燃氣、園林綠化、市容環境衛生等方面的投資，一般直接采用城市建設統計年報;②工業污染源治理投資。主要是指排放污染物的老企業結合技術改造和清潔生產用于污染防治發生的投資。數據來源于環境統計年報;③建設項目“三同時”環保投資。主要是指產生污染物的新建項目建設與主體生產設施同時設計、同時施工、同時投產(即“三同時”)的防治污染設施發生的投資。這部分投資是環保投資中重要組成部分，數據來源于環境統計年報。

2.3 環保投資統計方法

城市基礎設施建設環保投資統計，由城建部門年報制度中的“城市(縣城)市政公用設施建設固定資產投資綜合表(市縣綜4－1表)”統計得到。工業污染源治理投資統計，是環保部門環境統計綜合報表制度的組成部分，由有在建工業污染治理項目的企業填報“工業企業污染治理項目建設情況表”(環年基3表)，后由環保部門匯總生成“各地區工業污染治理項目建設情況”(環年綜2表)。建設項目“三同時”環保投資統計，是環保部門環境統計專業報表制度的組成部分，由各級環保部門逐級填報匯總生成“各地區建設項目環境影響評價執行情況(環年專評2表)”。該表已經明確納入環境保護“三同時”管理的建設項目環保投資，這部分環保投資將在建設項目全部竣工驗收后匯總到當年“三同時”項目環保投資中，即自項目開工建設到竣工投產累計完成的環保投資額。

2.4 環保投資統計存在的主要問題

(1)環保投資概念不清，統計范圍不一致。由于環保投資概念不清，造成環保投資統計范圍不一致。統計范圍的邊界條件不規范，對環保投資統計的指導性不強，地區統計范圍差異性大。在環保投資中主觀隨意性大，往往根據統計員的理解進行統計。環保投資統計上存在多個口徑。在實際統計工作中，存在自覺或不自覺地片面擴大環保投資范圍、增加環保投資絕對量情況，導致各城市統計的環保投資普遍偏高，而環境污染沒有得到根本遏制，環境質量沒有得到根本好轉，造成了環保投資與效果之間的明顯反差［6］。

(2)統計方法科學性不強，重復交叉統計現象嚴重。環保投資存在重復統計問題。現有環保投資是由城市環境基礎設施建設投資、建設項目“三同時”環保投資和工業污染源治理投資三者加和得到，統計范圍上存在交叉，難以避免會造成計算上的重復性，使環保投資存在較大水分。主要表現在:①建設項目“三同時”環保投資與工業污染源治理投資存在一定的重復性。建設項目“三同時”環保投資是根據項目驗收報告統計得到，既包含新建項目“三同時”環境保護投資，也包括老污染源新改擴項目環保投資。②建設項目“三同時”環保投資與城市環境基礎設施建設也存在一定的重復性。城市污水處理廠和垃圾處置場均在城市環境基礎設施投資中予以統計，但在建設項目“三同時”環保投資中也進行了統計，造成了統計上的重復性。③建設項目“三同時”環保投資存在統計時差問題。目前，建設項目“三同時”環保投資是根據竣工驗收報告進行統計填報的，實施周期超過一年的項目均是在項目竣工驗收的年度予以統計，并非年度實際完成投資，而是多年累計投資。這與工業污染源治理投資和城市環境基礎設施環保投資的時間存在不一致的問題。

(3)環保投資統計制度不完善，數據管理不規范。主要表現在:①環保投資數據管理較為分散，銜接性差。城市環境基礎設施建設投資、建設項目“三同時”環保投資和工業污染源治理投資，分別由不同的部門負責統計、管理，未實行集中統一管理，三部分投資構成中統計指標銜接性差，例如無法得到環境要素的環保投資。②環境統計報表填報不規范，數據填報隨意性大。企業對環年綜表2中各地區工業污染治理投資項目建設情況的填報中，存在數據空缺、隨意填報、累計填報等問題，缺乏必要的數據核證體系，因而造成工業污染源治理投資統計不規范，與年度真實的環境保護投資有較大差距。

3完善中國環保投資統計制度的建議

3.1 明確界定環保投資內涵，調整環保投資統計范圍

建議:①明確環保投資應該屬于固定資產投資范疇，根據目的性原則與效果性原則，明確環保投資統計范圍與口徑，調整環保投資構成;②將工業污染源治理投資與建設項目“三同時”環保投資合并為工業污染治理投資;③調整城市環境基礎設施投資構成，將與環境污染治理關聯不強的燃氣、集中供熱、園林綠化等投資不納入環保投資統計范圍，排水、市容環衛中僅將污水處理、垃圾處理納入環保投資統計范圍;④環保投資統計范圍中增加環境監管能力建設投資、農村環保投資、國家重點生態功能保護區和自然保護區建設投資等;⑤嚴格界定循環經濟、清潔生產等環保投資，防止隨意擴大環保投資。

3.2 建立科學統計方法，真實反映環保投資水平

建議:①進一步明確建設項目“三同時”環保投資不包括城市污水處理廠、垃圾處置場等投資，明確“三同時”環保投資不包括老工業污染源治理新改擴項目，在“三同時”環保投資統計中要予以扣除;②根據調整后的環保投資統計范圍，針對不同類型的環保投資建立科學合理的環保投資統計方法。借鑒固定資產投資統計方法，有效解決環保投資重復統計與統計時差問題;③完善環保經常性支出統計體系，開展環保支出統計試點，建立與國際接軌的環保支出統計體系。

3.3 完善環保投資統計制度，規范環保投資統計

建議:①實行部門集中管理，改善環保投資統計分散管理的現狀，維持年度環保投資統計指標的連續性。②完善環保投資統計制度，制定科學合理的環保投資統計報表，對環保投資的各項構成實行按要素、行業統計分類，在現有統計渠道中增加資金來源、運行費用支出等內容，將運行費納入環保投入，完善環保投資數據庫。③建立和完善環保投資核算體系與數據質量控制體系，加強環保投資數據核證，提高環保投資數據填報質量，客觀反映真實的環保投資水平。④建議建立環保投資賬戶、環境投入賬戶和環境保護支出賬戶，便于環保投資的國際比較分析。規范環保投資數據采集與發布，增加發布指標。

(編輯:劉照勝)

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AbstractBased on the comparison of concepts of environmental investment，input and expenditure，this paper identified the conceptual difference between environmental investment and environmental expenditure，and systematically analyzed the existing statistical scope，methodology and system of environmental protection investment.The analysis results show that China’s statistical system for environmental protection investment is far from well－established，and lacking standardized data management of environmental protection investment.There is no clear definition of environmental protection investment and unified statistical scope.Statistical methodology is lacking in scientific basis with duplicated calculation or time inconsistency.To improve the statistical system of China’s environmental protection investment and get a real picture of environmental protection investment，the paper suggested that statistical scope of environmental protection investment should be adjusted and optimized.Science－based statistical methodology of environmental protection investment should be established.The statistical system of environmental protection investment should be improved.

Key wordsenvironmental protection investment;environmental statistics;statistic indicators

An Analysis on Statistical Indicators and Methodology of Environmental Investments in China

LU Yuan-tang1，2WANG Jin-nan1WU Shun-ze1ZHU Jian-hua1
(1.Chinese Academy for Environmental Planning，Beijing 100012，China; 2.Research Institute for Fiscal Science，Ministry of Finance，Beijing 100142，China)

X32

A

1002－2104(2010)05專－0096－04

2010-05-08

逯元堂，博士生，助理研究員，主要研究方向為環境公共財政與環保投資。

*環保公益性行業科研專項“環保投資核算體系優化與績效評價體系建立研究”(項目編號:200909111)資助。