政府行為與我國基層科技工作

清華大學科技與社會研究所 肖廣嶺

縣級區域及其鄉鎮和鄉村居住著我國2/3以上的人口并占據著我國經濟的半壁江山，但科技資源絕大部分（80%以上）集中在地級以上的城市，使得科技與經濟的布局嚴重失衡，使得我國基層科技能力薄弱。在這種情況下，要做好基層科技工作，既要發揮政府的支持和引導作用，又要發揮政府的組織作用。

基層科技工作需要發揮政府的支持、引導和組織作用

基層科技工作是基于縣級區域及其鄉鎮乃至鄉村的科技工作。國內外的實踐和相關理論都表明，科技工作需要發揮政府的支持和引導作用，而對于我國基層科技工作，除了發揮政府的支持和引導作用，還要發揮政府的組織作用。

從國際上看，以美國科技政策的先驅萬尼瓦爾?布什(Vannevar Bush)1945年發表那篇名垂史冊的報告《科學——無止境的邊疆》為標志，科技工作需要政府的支持和引導不僅越來越形成廣泛的共識，而且越來越成為各國的普遍實踐。即使是維護公平貿易的世界貿易組織（WTO），也通過《與貿易有關的知識產權協議》（TRIPs），允許各國政府對各類科技工作給予不同程度的支持和補貼。二戰以后世界各國特別是發達國家的實踐表明，政府對科技支持的力度不斷加大，范圍不斷擴大，方式不斷改進，特別是把科技發展與國家的政治、軍事、經濟和社會發展的各項目標緊緊地結合在一起。

從理論上講，已有一些理論說明科技發展需要政府的支持和引導。例如，技術創新理論強調技術創新和進步是經濟增長的根本原因和動力，因此，不管是中央政府還是地方政府要促進經濟增長就要支持科技發展；再如，公共產品理論強調科技產品具有“正的外部性”，既需要又應該得到政府的支持，科技才能得到健康發展；又如，國家創新系統理論和區域創新系統理論都強調政府、企業、大學和科研機構、中介機構和金融部門的有機結合，強調只有發揮政府的支持和引導作用以及發揮市場的基礎作用，科技才能得到健康發展。

從我國的實踐經驗來看，科技工作更需要發揮政府的支持和引導作用。新中國的科技工作就是在政府直接支持和組織下建立和發展起來的。即使改革開放以來特別是科技體制改革以來，雖然強調發揮市場的基礎作用和企業的主體作用，強調改變和改善政府的行為方式，但政府對科技的支持和引導作用不是要削弱而是要加強。《國家中長期科學和技術發展規劃2006—2020》對此給出了更明確的回答。

縣級區域及其鄉鎮和鄉村居住著我國2/3以上的人口并占據著我國經濟的半壁江山，但科技資源絕大部分（80%以上）集中在地級以上的城市，使得科技與經濟的布局嚴重失衡，使得我國基層科技能力薄弱。在這種情況下，要做好基層科技工作，既要發揮政府的支持和引導作用，又要發揮政府的組織作用。事實上，我國各級政府已經采取了一系列行動，諸如全國縣市科技進步考核、富民強縣專項行動、科技特派員、農業科技園區等等，從而有效地發揮了政府對基層科技工作的支持、引導和組織作用。

在當前和今后相對較長的時期，我國基層科技工作面臨著新形勢和新任務，需要政府發揮更大的作用。首先，縣級以下（包括縣級）與縣級以上（不包括縣級）的科技不平衡大于經濟不平衡，而統籌城鄉發展不僅要減少兩者的經濟不平衡而且還要減少兩者的科技不平衡。很顯然，減少經濟不平衡需要發揮政府的調節作用，而減少科技不平衡更需要發揮政府的調節乃至直接的組織作用。

第二，“三農”問題是我國全面建設小康社會的“瓶頸”，也是各級政府應著力解決的重要問題。實踐證明，加快基層科技工作是解決“三農”問題的基本手段之一，而只有充分發揮政府的支持、引導和組織作用，各類科技資源才能向基層傾斜，科技人員才能下得去，待得住。

第三，與地級及以上城市相比，縣域經濟轉變發展方式和實現可持續發展的任務更加繁重，而科技創新和進步則是其根本手段和中心環節。這就要求各級政府更加注重基層科技工作，提高縣域創新能力。

縣級政府對我國基層科技工作具有特別重要的作用

做好基層科技工作需要發揮各級政府的作用，但由于基層科技工作是基于縣級區域及其鄉鎮和鄉村的科技工作，因而縣級政府具有特殊地位。一方面，中央、省級和地級政府抓基層科技工作，要通過縣級政府，也就是要依靠縣級政府抓基層科技工作；另一方面，縣級政府是基層科技工作的直接管理者和引導者，基層各種科技資源的整合、各種科技及服務平臺的建設、特色產業共性技術的研發、科技信息網絡的建設、科技特派員的組織、農業科技園的建設等等都需要縣級政府的直接管理和引導。當然，在這一過程中要注意發揮鄉鎮政府乃至村級組織的作用，但從我國的總體情況來看（個別經濟和科技強縣（市）除外），鄉鎮的科技資源和科技能力往往比較弱，使得鄉鎮政府難以對科技資源進行有效的整合和形成足夠的科技能力。

從落實科學發展觀、構建和諧社會、統籌城鄉發展來看，縣市處于極為關鍵的地位。不僅縣域經濟占據我國經濟的半壁江山，而且經濟發展和社會和諧的很多問題也發生在縣市。這就是說，縣級政府往往處于這些問題的“第一線”，而要有效地解決這些問題需要縣級政府加強科技工作，提高解決這些問題的能力。

當前我國縣域經濟和社會發展對科技創新和進步的需求越來越強烈，使得我國基層科技工作呈現一些新特點：一是科技進步和創新成為推動縣域發展的主導性因素；二是科技既要服務于經濟發展，也要服務于民生改善；三是科技不僅要對當前的發展發揮支撐作用，也要對未來的發展發揮引領作用；四是不僅要重視科技創新，也要重視體制機制創新。這些都要求縣級政府更加注重科技工作。

政府部門縱橫聯動促進我國基層科技工作健康發展

做好基層科技工作需要有效發揮各級政府及其部門的作用。從縱向來看，我國有中央、省、地、縣、鄉鎮和街道五級政府；從橫向來看，每一級政府又有很多部門。由于基層科技工作的重要性和廣泛性，要做好基層科技工作，既需要各級政府共同支持，又需要多個政府部門的協同工作，更需要政府部門縱橫聯動。

從實踐上看，我國支持和促進基層科技工作的各種政策措施，特別是星火計劃中農業科技成果轉化資金、科技扶貧、農業科技園區、科技特派員、縣市科技進步考核、富民強縣專項、農村信息化等往往都是通過各級政府的聯動實施的，與此同時，很多政策措施都需要同級政府多個部門的聯動。其中，縣市科技進步考核和富民強縣專項是政府部門縱橫聯動的典型代表。

從縱向來看，縣市科技進步考核由國家科技部組織，但初審由各省級科技廳（委、局）組織，考核地和縣兩級（對于地級只考核三項一票否決指標和是否所轄縣區的60%以上通過考核），充分體現了中央、省、地、縣各級政府的聯動；同樣地，富民強縣專項是由國家科技部和財政部組織，并通過省級（有時還要通過地級）政府部門來選擇所支持的縣（市、區）的項目，還通過省級、地級和縣級匹配經費的方式運作，也充分體現了中央、省、地、縣各級政府的聯動。

富民強縣專項往往是由縣市政府圍繞當地某一特色支柱產業組織技術研發和成果轉化，需要縣市各個相關部門協助和配合。

從橫向來看，縣市科技進步考核是對整個縣市科技進步的考核，即考核的主要責任人是縣市長，但縣市科技局作為政府科技主管部門是各種考核材料組織和表格填寫部門，并且還會涉及財政局、統計局、發改委、農業局等部門，充分體現了縣市各個部門的聯動。人們常常把縣市科技進步考核乃至整個縣市的科技工作形象地比喻為“黨委領導，政府指揮，科技局領唱，其他部門配合的大合唱”，也是對縣市各個部門聯動的形象說明。同樣，富民強縣專項往往是由縣市政府圍繞當地某一特色支柱產業組織技術研發和成果轉化，顯然，也需要縣市各個相關部門協助和配合。

縱向聯動體現了基層科技工作既需要上級部門的指導和引導，又能發揮下級政府部門的基礎作用和首創精神。這里的聯動實際上是一種雙向互動和反饋循環過程。通過自上而下的過程，發揮上級部門對基層科技工作的引導作用，特別是中央政府部門對省、地、縣、鄉鎮和街道的引導和支持作用。這種作用既包括資金方面的支持和引導，更包括行為方式的引導和指導。例如，我國縣市科技進步考核的指標體系就能發揮引導和指導作用，包括縣市科技工作有哪些內容，應該達到什么樣的標準或水平，甚至包括縣市科技工作的重點論與系統論的有機結合。這種引導和指導對縣市政府特別是科技局如何推進本地科技工作是很有幫助的。通過自下而上的過程，我國很多基層部門所創造的經驗，可以得到進一步的總結和提高，并能從中發現一些有較為普遍意義的典型經驗、方式、模式等等，上級部門通過對其在更大范圍的推廣，從而產生更大的效果。例如，科技特派員制度既充分體現了自下而上的過程，又充分體現了自上而下的過程，進而形成一種雙向互動和良性循環。

橫向聯動體現了基層科技工作的廣泛性和系統性。所謂廣泛性就是指基層科技工作不僅要面向經濟增長而且要面向社會發展、環境改善、生態建設等等，涉及很多政府部門；所謂系統性就是指基層科技工作需要人、財、物等各種資源整合，需要政府各個部門乃至企業、科研機構、大學、中介機構、金融機構等密切配合。而要做好橫向聯動，有很多工作要做，如下三點特別重要：

一是需要各級政府特別是縣市黨委和政府加強對基層科技工作的領導，實施黨政領導科技進步考核和科技進步目標責任制，真正做到“一把手抓第一生產力”；二是加強各級政府科技部門能力建設特別是縣市科技局能力建設，要加強科技干部的配備，加強設施和信息系統建設，完善政策法規和改進管理等；三是加大各級財政對基層科技工作的投入，特別是縣市要加大財政科技投入，達到和超過全國縣市科技進步考核對財政科技投入占本級財政支出比例的要求。

綜上所述，基層科技工作需要發揮各級政府的支持、引導和組織作用，并且縣級政府對我國基層科技工作具有特別重要的作用，通過各級政府及其相關部門的縱橫聯動，能夠促進我國基層科技工作健康發展。

然而，在強調發揮政府的支持、引導和組織作用的同時，還應注重發揮市場的基礎性作用。只有政府行為與市場機制有機結合，才能使基層科技工作不僅本身健康發展，而且有效支撐縣域經濟和社會發展。