歐盟“相互認(rèn)可”挑戰(zhàn)船旗國(guó)主權(quán)

孟 方

2009年4月23日，經(jīng)過(guò)歷時(shí)近4年的起草和立法審議過(guò)程，歐盟議會(huì)和理事

會(huì)最終通過(guò)了“第三套海上安全一攬子措施（3rdMSP）”。

3rdMSP是在2002年11月19日“威望號(hào)”事故后，歐盟為了解決涉及海上安全所有方面存在的問(wèn)題和漏洞，修訂現(xiàn)有法令及制定新法令的最終產(chǎn)物。其中包括了旨在加強(qiáng)歐盟對(duì)船級(jí)社的管理和審核，并強(qiáng)化歐盟在授權(quán)和監(jiān)管船級(jí)社過(guò)程中起作用的“船舶檢查和檢驗(yàn)組織共同規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)條例（EC）No 391/2009”（以下簡(jiǎn)稱391/2009條例）。根據(jù)歐盟立法程序的規(guī)定，該條例已經(jīng)從2009年6月17日起對(duì)歐盟被認(rèn)可組織開(kāi)始實(shí)施。

391/2009條例是歐盟對(duì)原有的監(jiān)管歐盟被認(rèn)可組織法令（94/57/EC法令）的修訂。它除了對(duì)認(rèn)可和懲罰機(jī)制進(jìn)行了改革并引入質(zhì)量評(píng)估和認(rèn)證實(shí)體（QACE）以加強(qiáng)歐盟對(duì)被認(rèn)可組織的監(jiān)控外，另一個(gè)重要修訂即是增加了要求被認(rèn)可組織相互認(rèn)可船用產(chǎn)品入級(jí)證書(shū)的規(guī)定（391/2009條例第10.1條）。

據(jù)第10.1條：“被認(rèn)可組織之間應(yīng)定期互相咨詢，以保持其規(guī)范和程序的等同并協(xié)調(diào)其規(guī)范和程序及其實(shí)施。在不損害船旗國(guó)權(quán)力的條件下，它們應(yīng)該彼此合作以期達(dá)到對(duì)國(guó)際公約的一致解釋。適當(dāng)時(shí)，被認(rèn)可組織應(yīng)就技術(shù)和程序條件達(dá)成一致，根據(jù)這些條件并基于等同標(biāo)準(zhǔn)并參考最嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)相互認(rèn)可材料、設(shè)備和部件的船級(jí)證書(shū)。”

該條款的出臺(tái)主要是應(yīng)歐洲船用設(shè)備生產(chǎn)商理事會(huì)（EMEC）的要求，其目的是減少船用設(shè)備因安裝在不同船級(jí)船舶上而必須接受不同被認(rèn)可組織認(rèn)可，降低認(rèn)可費(fèi)用從而最終降低船用設(shè)備的生產(chǎn)成本。

但是，歐盟在提出“相互認(rèn)可”要求時(shí)卻忽視了該條款對(duì)非歐盟國(guó)家主權(quán)的侵犯。根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和國(guó)際海事組織制定的其他有關(guān)國(guó)際公約，船旗國(guó)應(yīng)對(duì)懸掛其船旗的船舶在管理、技術(shù)和社會(huì)事宜上實(shí)施有效的司法和監(jiān)管。因此，每一個(gè)船旗國(guó)都會(huì)制定相應(yīng)的法律和法規(guī)從包括技術(shù)、安全等在內(nèi)的方面對(duì)懸掛其船旗的船舶實(shí)行管理。對(duì)船舶技術(shù)條件，包括船用材料、設(shè)備和部件的技術(shù)條件提出相應(yīng)技術(shù)要求以及實(shí)施登記、檢驗(yàn)等管理。這既是船旗國(guó)的責(zé)任，也是船旗國(guó)主權(quán)內(nèi)的事務(wù)。船旗國(guó)對(duì)此有排他性管轄權(quán)。

船舶入級(jí)檢驗(yàn)雖然從某種意義上來(lái)說(shuō)是非強(qiáng)制性的檢驗(yàn)，但許多船旗國(guó)，包括我國(guó)，對(duì)船舶的入級(jí)檢驗(yàn)是有強(qiáng)制性規(guī)定的。中國(guó)政府根據(jù)海洋法公約和其他國(guó)際公約制定的《中華人民共和國(guó)船舶和海上設(shè)施檢驗(yàn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《船檢條例》）明確規(guī)定，中國(guó)籍船舶必須接受法定檢驗(yàn)，并且其中從事國(guó)際航行、載重量1000噸以上的油船等必須向中國(guó)船級(jí)社申請(qǐng)入級(jí)檢驗(yàn)。這意味著這些船舶必須符合CCS的入級(jí)規(guī)范要求，包括船舶入級(jí)時(shí)產(chǎn)品檢驗(yàn)的要求；也意味著中國(guó)籍船舶的入級(jí)檢驗(yàn)與法定檢驗(yàn)具有相同的強(qiáng)制性。

此外，根據(jù)《船檢條例》第八條，中國(guó)籍船舶的船用產(chǎn)品必須經(jīng)中國(guó)船旗國(guó)主管機(jī)關(guān)認(rèn)可的船舶檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)和簽發(fā)有關(guān)證書(shū)。對(duì)五星紅旗船舶，未經(jīng)中國(guó)政府同意，非中國(guó)政府認(rèn)可的船級(jí)社（包括其他歐盟被認(rèn)可組織）簽發(fā)的產(chǎn)品證書(shū)是不予承認(rèn)的。

因此，如果根據(jù)第10.1條的要求，一個(gè)已經(jīng)其他歐盟被認(rèn)可組織認(rèn)可的船用設(shè)備可無(wú)需中國(guó)船級(jí)社檢驗(yàn)便可安裝在中國(guó)籍船舶上。這明顯與中國(guó)法律和中國(guó)履行船旗國(guó)責(zé)任對(duì)船舶實(shí)施管理的主權(quán)相沖突，構(gòu)成了對(duì)中國(guó)主權(quán)的侵犯。

其次，“相互認(rèn)可“的規(guī)定也沒(méi)有考慮到對(duì)船舶整體安全帶來(lái)的潛在隱患。船舶是由船用產(chǎn)品和船用材料組裝而成的。船舶整體質(zhì)量在很大程度上取決于船用產(chǎn)品和材料的質(zhì)量。因而船用產(chǎn)品的檢驗(yàn)是船舶法定檢驗(yàn)、入級(jí)檢驗(yàn)的自然延伸，也是簽發(fā)船舶法定和入級(jí)檢驗(yàn)證書(shū)的基礎(chǔ)。世界上一些主要船級(jí)社規(guī)范的入級(jí)條款均規(guī)定產(chǎn)品檢驗(yàn)是入級(jí)檢驗(yàn)的一部分。根據(jù)“相互認(rèn)可”的要求，船級(jí)社可不對(duì)這些產(chǎn)品親自進(jìn)行檢驗(yàn)而簽發(fā)船舶檢驗(yàn)證書(shū)。嚴(yán)格講，這會(huì)導(dǎo)致簽發(fā)證書(shū)的船級(jí)社失去對(duì)船舶技術(shù)狀況的整體把握。這些證書(shū)在證明船舶技術(shù)狀況符合公約和船旗國(guó)要求以及符合船級(jí)社入級(jí)規(guī)范要求上就存在許多不確定性。此外，船用產(chǎn)品往往組成具有特定功能的船上工作系統(tǒng)，單一產(chǎn)品除有其通用要求外，還受制于特定系統(tǒng)的特殊要求。僅僅按照通用要求進(jìn)行船用產(chǎn)品檢驗(yàn)并“相互認(rèn)可”，不一定能夠保證某一個(gè)單一船用產(chǎn)品滿足特定系統(tǒng)的特殊要求，從而給特定系統(tǒng)及至整個(gè)船舶帶來(lái)安全隱患。

除了上述關(guān)于主權(quán)及船舶安全的考慮，第10.1條所提出的“相互認(rèn)可”要求還將導(dǎo)致諸如法律責(zé)任劃分不清、船東和船廠喪失選擇船用設(shè)備的自由等諸多問(wèn)題。

在該條例目前還在歐洲議會(huì)和理事會(huì)審議階段，包括美國(guó)和中國(guó)在內(nèi)的非歐盟國(guó)家對(duì)其第10.1條的規(guī)定所涉及到的侵犯非歐盟國(guó)家主權(quán)及對(duì)船舶整體安全存在的潛在危險(xiǎn)曾與歐盟有關(guān)方面進(jìn)行過(guò)交涉。歐盟方面雖然做了適當(dāng)讓步，將“相互認(rèn)可”交由被認(rèn)可組織研究并提出實(shí)施和執(zhí)行辦法，但其侵犯非歐盟國(guó)家主權(quán)的本質(zhì)并沒(méi)有改變。

目前，該條例已生效并開(kāi)始實(shí)施，但非歐盟國(guó)家與歐盟之間關(guān)于“相互認(rèn)可”仍爭(zhēng)執(zhí)不下。2009年11月底，包括美國(guó)、中國(guó)、日本、韓國(guó)及新加坡在內(nèi)的九國(guó)政府就第10.1條要求聯(lián)名致信歐盟副主席兼運(yùn)輸專員Tajani先生，針對(duì)第10條對(duì)非歐盟國(guó)家主權(quán)、航運(yùn)安全和船東、造船廠自由選擇權(quán)的干涉和不利影響表達(dá)了關(guān)切。2010年6月23日，新任歐盟副主席兼運(yùn)輸專員Kallas先生復(fù)信九國(guó)政府代表，再次聲明“相互認(rèn)可”僅是關(guān)于船用產(chǎn)品的入級(jí)證書(shū)，并不涉及法定證書(shū)，因?yàn)槟菢由嫦痈缮嫫渌麌?guó)家的主權(quán)。

近年來(lái)，歐盟在海事立法上常常是強(qiáng)勢(shì)出擊。歐盟在其“未來(lái)海洋政策綠皮書(shū)”中明確說(shuō)明：“考慮到歐洲的出口型經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易額的增長(zhǎng)及其地理環(huán)境，在航運(yùn)、造船、船用設(shè)備和港口業(yè)方面的競(jìng)爭(zhēng)力對(duì)歐盟來(lái)說(shuō)利益攸關(guān)。為保證競(jìng)爭(zhēng)力，有必要為這些行業(yè)提供一個(gè)公平的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。鑒于海洋活動(dòng)大都在全球市場(chǎng)中競(jìng)爭(zhēng)，這一點(diǎn)更顯得至關(guān)重要。”為了維護(hù)自己的海洋利益，確保海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展并由此帶動(dòng)整個(gè)歐洲經(jīng)濟(jì)的復(fù)興，歐盟近年來(lái)不遺余力，不論是在參與制定國(guó)際規(guī)則方面，還是在推行單邊立法方面都非常激進(jìn)。在“相互認(rèn)可”的問(wèn)題上，即使面臨著包括美國(guó)、中國(guó)等大國(guó)在內(nèi)的強(qiáng)烈態(tài)度，歐盟仍不改初衷，其決心可見(jiàn)一斑。關(guān)于“相互認(rèn)可”的最終較量結(jié)果在某種程度上可能會(huì)影響歐盟今后的海事立法動(dòng)作，最終結(jié)果如何，海事界拭目以待。