美國土地復墾的法制化之路

□白中科

美國土地復墾的法制化之路

□白中科

核心提示

據估算，我國因各種生產建設項目而歷史遺留廢棄地達2億畝。一些新建的生產建設項目還在繼續毀損土地。土地復墾與生態重建已成為確保18億畝耕地的主要潛力之一，成為解決失地農民就業、緩解工農矛盾、實現城鄉用地增減掛鉤、發展現代農業最重要的保障措施之一。

美國在土地復墾方面有嚴格的制度與法規，指導其礦區土地復墾取得了重要進展，有效地保護了土地資源和生態環境。當前，如何結合我國的實際情況，借鑒先進國家的土地復墾政策法規，做好適合我國耕地保護與生態建設的土地復墾工作，值得人們思考。

1939年，美國西弗吉尼亞州頒布了第一個管理采礦的法律——《復墾法》（Land Reclaim Law），州礦業主管部門被指定為實施這部法律的唯一管理機構。到1975年，美國已有34個州制定了相關土地復墾法規，其余幾個州也根據本州特點制定了土地復墾管理條例。這些土地復墾法律或管理條例的頒布和實施，對所在州的土地復墾起了很大的促進作用，同時也為美國聯邦政府制定相關法律提供了依據。

1977年8月3日，美國國會通過并頒布第一部全國性的土地復墾法規——《露天采礦管理與復墾法》（Surface Mining Control and Reclamation Act）（以下簡稱《復墾法》），實現了在全美建立統一的露天礦管理和復墾標準，使美國露天采礦管理和土地復墾步入法制化軌道。

《復墾法》相當于土地復墾的憲法

美國聯邦政府頒布的《復墾法》，其目標主要是從法律的角度，要求礦業主對開采造成的土地破壞必須恢復到原來狀態，同時改善礦區的生態環境。《復墾法》對土地復墾提出了苛刻的標準和要求，要求土地復墾成為采礦過程的一部分。對礦產開采過程中廢棄物的處理和堆放、土地復墾恢復到原用途要求的環境以及土地復墾技術與目標都有具體規定，并直接受當地主管部門的監管。土地復墾每5年為一個檢驗期，驗收中只要有一項未達到開礦前的指標就不予通過，需要再恢復5年進行第二次驗收，未通過驗收的仍需繼續支付有關費用。1977年后采礦破壞的土地按《復墾法》規定，邊開采邊復墾，復墾率要求達到100%。除了對新近因采礦而破壞的土地進行恢復外，聯邦和州政府對《復墾法》實施前破壞的土地復墾也十分重視，成千上萬的廢棄礦山最后都得以恢復。據介紹，目前，美國20%以上原先破壞的土地已經得到復墾。

美國聯邦《復墾法》的地位相當于土地復墾的憲法。在不違背《復墾法》的前提下，聯邦各部門、州均有相應的土地復墾法規。其中，與土地復墾相關的聯邦法規有11個，有38個州制定了有關露天礦土地復墾法規，12個州制定了土地利用管理條例。另外，聯邦和各州還制定了一些行政技術法規和規程。土地復墾法律法規均有一定期限，到期前必須修訂或聲明延期使用，否則期滿自動失效。1977年的《露天采礦管理與復墾法》于1990年和1992年經過了兩次較大規模的修訂和完善。

為貫徹執行《復墾法》，美國聯邦政府于1979年組建露天采礦與復墾執法辦公室，專管全國礦山的土地復墾工作。直屬聯邦政府的復墾執法辦公室在23個州（復墾工作主要在23個州）設立了派出機構，各地、市、縣也有管理機構實行垂直領導。在美國，違背法律法規將受到嚴厲的處罰，因此復墾單位都能自覺地按照法規要求，按時按質按量做好土地復墾工作。

復墾基金還可來源于個人、企業、組織或基金會的捐贈

美國《復墾法》對采礦許可證、土地復墾基金和土地復墾保證金制度都有明確規定。在開采許可證制度中，規定凡是有毀損土地的商業行為，都有復墾的義務。單位或個人申請許可證進行露天采礦作業時，申請主要內容應包括采礦后的復墾計劃。礦山企業在開采前對礦區必須有一系列詳盡的自然環境調查記錄，包括地質、地形、土壤狀況、植被種類及密度、野生動物種類及密度、地下及地上水、文化遺產等，礦山企業對礦區破壞的土地及環境必須予以恢復。對恢復土地和環境的規劃（復墾規劃）未通過審批的采礦申請，州管理機構或者內政部不予發放采礦許可證。

礦區土地的復墾工作主要以《復墾法》頒布前和頒布后為界分開進行。1977年《復墾法》頒布前，已經閉坑或廢棄的礦山完全由政府負責復墾，因此復墾計劃中包括的廢棄礦區土地復墾基金，主要是為老礦區復墾等籌集資金，用于處理煤礦開采引起的山體滑坡、土地塌陷和火災等環境問題，以及支付聯邦和州政府對廢棄礦地的清理所花費用。該法案規定，所有的煤炭開采活動都必須按規定繳納土地復墾保證金，按季度上繳，其中50%上繳聯邦政府，用于全國范圍內的緊急情況項目或沒有開展礦山復墾項目的州政府土地復墾；50%留在州政府，用于各州的礦山復墾項目。

復墾基金還可來源于個人、企業、組織或基金會的捐贈。開采許可證申請得到批準但尚未正式頒發之前，申請人須先繳納復墾保證金。設立保證金制度的目的是約束礦業主按照規定的標準進行土地復墾。保證金的繳納額度根據許可證所批準的復墾要求和各礦區自然狀況確定，每一個許可證所呈繳的保證金不得少于1萬美元。礦山企業完成復墾且經驗收合格后予以返還復墾保證金。復墾保證金的設立極大地調動了礦山企業開展土地復墾的積極性。

（作者單位：中國地質大學（北京））

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部分國家的土地復墾法規

英國：英國從1944年《城鄉規劃法》實施起，規定地方政府有權要求恢復荒蕪的土地。英國的復墾立法首次出現在1949年，當時地方政府被授權恢復因采礦破壞的土地環境。1951年，英國的《礦物開采法》規定提供一筆資金用于因采用地面剝離開采法而造成的荒地復原工作，通過方便的撥款以滿足土地復墾的高成本需要。1969年，英國頒布了《礦山采礦場法》，要求礦業主開礦時必須同時提出采后的復墾和管理工作，并明確按農業或林業復墾標準復墾。1980年，英國實施“棄用地撥款方案”，為棄用地和簽證污染地的土地復墾提供資金支持。1990年，英國頒布了《環境保護法》，該法作為立法上的分水嶺，首次將污染行為界定為犯罪，該法案責令當地政府檢查本地區是否存在有害于人類健康和環境的污染地，并規定了土地復墾抵押金制度。

法國：1963年，法國的《區域規劃法》明文規定矸石處理規劃和土地利用政策，確定矸石山的位置，提出綜合處理廢矸石的意見，實施審定了地形規劃和種植方案，為土地復墾計劃的綜合處理創造了條件。

加納：加納1999年的《環境評估條例》規定了礦業公司必須繳納復墾保證金。

菲律賓：菲律賓在《礦業法》（1995年修訂）和《礦業法實施細則》(1997年)中也將復墾計劃、繳納復墾保證金與簽發采礦許可證掛鉤，并對土地復墾基金提出了更具體的要求。

俄羅斯：俄羅斯十分重視土地復墾工作。1962年蘇聯各加盟共和國通過的《自然保護法》和1962年的部長委員會決議中，都明確要求進行土地復墾。在1968年的蘇聯憲法和1976年的部長會議決議中，土地復墾法得以進一步發展和具體化。直到現在，俄羅斯仍延續這些土地復墾法規政策。