現代城市精細化管理的決策思路

◎ 住房和城鄉建設部信息中心 郭理橋

一、引言

隨著現代城市的快速發展，傳統的城市管理手段和方式遠遠不能滿足現代城市管理的要求，將現代工業化時代的精細化管理理念融入現代城市管理當中，遵守“注重細節、立足專業、科學量化”的原則，結合空間信息承載應用這一技術手段，實現現代城市“復雜事情簡單化，簡單事情流程化，流程事情定量化，定量事情信息化”的精細化管理模式，該模式將城市管理的各個環節進行定量化、精細化，從而提高城市規劃、建設、管理和運營水平，為越來越多的城市人口提供優質高效的公共服務，加快工業社會到信息社會的轉型，實現城市可持續發展。

二、現代城市管理的精細化時代

（一）城市管理的基本特征

政府對城市公共事務的管理主要內容包括人的管理、財的管理、物的管理、信息的管理、生態的管理、文化的管理、法制的管理、形象的管理等方面。根據世界發達國家與地區城市管理的經驗與做法，歸納起來，現代城市管理一般具備以下幾個方面的主要特征：

1、城市管理理念的先進性與科學性。現代城市管理的特征首先體現在城市管理理念的進步，這體現了社會發展的水平與階段。城市管理理念可以分為兩種基本類型：一是以經濟為中心的城市管理理念產生“經濟主導型”城市管理模式；二是以人為中心，以社會為本位的城市管理理念產生“社會主導型”模式。“社會主導型”模式的特征是，城市政府的工作重心偏重于社會，即為城市經濟社會的發展創造良好的外部環境和物質條件，城市政府一般不直接管理經濟組織的微觀活動。相對而言，社會主導型管理理念與模式是對經濟主導型管理理念與模式的一種超越和進步。

2、城市管理體系的完整性與系統性。現代城市管理要求對城市活動的方方面面進行系統性與綜合性管理，要求建立完整的城市管理體系，形成既有專業分工又有綜合協調的分層分類管理模式。因此，城市管理體系與管理體制是否完整有效反映了城市管理的水平。

3、城市管理的法治化與規范化。現代城市管理基于法治的基礎上，它包含要有一套系統的城市管理法律法規體系、城市管理執法機構與社會監督機制，要求嚴格執法，規范管理，做到依法治市。

4、城市管理的社會化。管理的社會化指的是政府從一切社會能夠而且應該承擔的城市管理領域退出，保留和強化社會需要但又無法承擔的城市管理職能，社會自治是城市管理能夠達到的最高境界。現代城市管理要求政府機構和非政府組織、社會團體、社會各界和廣大市民，發揮各自的主體作用，積極參與城市管理活動，使城市管理更加符合大眾的利益與意愿，得到公眾的支持與社會的監督，同時通過民主化、社會化管理，增加城市管理的透明度與科學性。

5、城市管理的市場化運作。城市管理的市場化運作是指把有條件通過市場運作、依靠市場投入產出機制消化成本的城市管理部分從政府職能中剝離出去，保留與強化市場失靈的城市管理職能，以降低城市管理的成本，提高管理的效率。

6、城市管理技術手段的現代化。現代科學技術的發展為城市管理提供了先進的技術手段與工具，現代城市管理要求建立現代化管理技術裝備，并普遍運用電子計算機等先進技術，將城市管理建立在精確、高效的技術平臺之上。

7、城市管理專業化。城市管理專業化是指無論是社會化還是市場化管理，以及政府的管理，都應由受過專業訓練的專門人員來從事，其中相當一部分管理應由社會專業機構來組織實施，城市管理的專業化，可以使城市管理更加科學、規范和具有效率。

（二）高速城鎮化促使城市管理進入“精細化時代”

從總體上把握，到2020年我國仍將處于全面建設小康社會、加快推進工業化進程的發展階段。雖然我國經濟取得了驕人的發展，但經濟粗放型的發展也帶來了由高投入、高消耗、低效益造成的資源浪費和環境污染，城鄉之間、地區之間發展的失衡，城鄉和地區收入差距拉大，安全生產形勢嚴峻等等一系列突出問題。

隨著經濟的快速增長、市場的快速發育、城市規模的迅速擴大、流動人口的大幅度轉移、治安形勢的復雜化，特別是當前且今后較長一段時期，我國城鎮化步伐將邁得更大，使得城市管理的難度將大大提高。傳統城市粗放化管理方式無法應對當代越來越多的城市問題的挑戰，城市管理的粗糙已成為制約經濟發展的重要障礙，有必要推廣精細化管理思想，實施精細化管理，對城市管理重新的梳理，尋找管理的粗糙點，進行管理系結的完善，將管理水平提高到新階段。

現代城市的管理應當建立起一套包含城市生活、交通、環境、商業、教育、文化、治安等完整的運作體系。這一套完整的城市運行和管理體系的設計、運行、管理，應當重視細節、關注細節、完善細節。改變傳統粗放式城市管理方式，實行現代城市的精細化管理。

（三）現代城市精細化管理

城市管理的精細化，首先應從城市戰略目標的定位抓起。城市建設固然是我們在城鎮化、工業化進程之必須，但在城市發展過程中，追求城市的品質才是最為關鍵的。圍繞品質城市的戰略選擇，我們的城市規劃、城市建設、城市運行與管理就要形成相應的配套對策。

粗放的管理方式越來越不適應現代城市發展和管理的需要，實施精細化管理已成為現代城市管理的新要求。提升城市管理水平體現便捷高效和以人為本，實現從粗放管理向精細化管理的轉變，提高城市管理效能。

有效的管理需要有精密的制度和一系列具體而周密的操作規范來實現。所謂精密，即精細而周密，意味著設計精細、考慮周密；也意味著管理流程分解精細化、協作周密化。無精細，則無法實現精細化管理；無周密，則無法有效協作，也不能實現精細化管理。精細化管理是以“精確、細致、深入、規范”為特征的全面管理模式，它要求以專業化為前提、系統化為保證、數據化為標準、信息化為手段、制度化為保障，以獲得更高效率和更多效益。

三、精細化促進建立城市運行與管理體系

（一）城市運行與城市管理

城市運行是指與維持城市正常運作相關的各項事宜，主要包括對城市公共設施及其所承載服務的管理。城市規劃和建設最終還是為了服務城市運行，服務市民。城市設施在規劃、建設完成并投入運行后方能發揮功能，提供服務，真正為市民創造良好的人居環境，保障市民正常生活。如果說城市規劃是一種專業設計及地方立法行為，城市建設是一種以質量競爭、價格競爭、技術競爭為主要手段的市場經濟行為，城市運行則是政府、市場與社會圍繞城市公共產品與服務的提供、各要素共同作用于城市而產生的所有動態過程。

城市管理是指以城市這個開放的復雜的系統為對象，以城市基本信息流為基礎，運用決策、計劃、組織、指揮、協調、控制等一系列機制，采用法律、經濟、行政、技術等手段，通過政府、市場與社會的互動，圍繞城市運行和發展進行的決策引導、規范協調、服務和經營行為。

（二）城市運行與管理的要素

城市運行與管理需要掌握方方面面的城市運行管理要素，涉及城市概況、城市規劃、城市建設、城市設施、城市管理、城市經濟、城市文化、城市生態、城市交通、城市安全、城市生活和城市應急指揮等，如圖1所示。

為了實現高效的城市運行監測與管理，提高城市運行管理能力，需要獲取城市運行與管理的各類要素，并通過信息技術建立高速的信息采集和傳播渠道，重點在于以下幾個方面：

1、城市運行信息獲取

城市運行信息是城市運行狀態預測預警的需求，對各專業、區縣及重點地區的運行狀態監控，及時獲取信息和準確呈現是城市運行與管理的前提和基礎。城市運行的核心需求即實現城市運行信息的監控和各部門之間的信息共享。并通過直觀的方式，把這些城市運行相關部門的運行情況展現出來。

2、城市運行狀態監測

隨著城市化進程的逐步加快，城市規模不斷擴大，城市管理問題日益緊迫。現代城市運行管理的復雜性，要求必須運用科技手段，對城市運行狀況進行總體態勢識別、綜合管理評估和決策問題診斷，通過對各類相關信息的采集和分析，進一步完善城市運行的數據標準、信息規范、特征識別、預警預報等內容，為城市運行的指揮、控制和溝通工作提供依據。為做好這項工作，需要建立城市運行態勢監控與危機應對的實施動態信息采集與分析方法，為進一步提供可比的、可測的、可視的和可控的預警策略和應急預案服務，為城市管理決策部門提供及時有效的信息查詢和案例反演，為提升城市運行常態與應急一體化管理的“危機抗逆”能力奠定基礎。城市運行狀態監測主要由城市運行狀態數據采集、城市運行狀態數據傳輸、城市運行狀態數據處理等部分組成。

3、城市控制

城市運行的控制指為維持城市的正常運轉，提供實現其目標的運作機制和政策。通俗地講，一是在指揮完成后要通過各種手段了解指令的執行情況，防止不執行或錯誤執行的發生；二是在溝通完成后及時交流信息，了解溝通事項的進展情況，出現新的問題，隨時協調解決，可以說，控制的目的在于掌握一項工作的運行情況，讓其按照指揮部門、指揮者、以及溝通雙方或多方的共同意圖發展變化。

4、城市通信

當我們在處理城市運行工作的時候，不可能所有的事情都像我們預想的那樣發展，也不可能所有與我們合作的單位和下屬部門會對我們提出的指令完成的方式和事項的處理方法等全盤地、無條件地接受。這種情況是普遍存在的，特別是在不同部門之間，由于各自所處的位置和所承擔的職責不同，這種情況更是尤其明顯。因此，部門之間、上下級之間就需要及時地、不斷地交流各方面的信息和想法，最終達成共識，才能夠真正處理好城市運行的工作，從這個層面上理解，溝通可以說是把指令、報告、請示等各項信息傳達給相關部門和人員，并達成共識的一種過程。

（三）城市精細化管理的作用

為了解決高速城鎮化進程、現代城市可持續發展所帶來的問題和挑戰，我們將現代工業化時代的精細化管理理念融入現代城市管理當中，結合信息技術手段，以國家高分辨率對地觀測重大專項生成的高分遙感數據為契機，實現現代城市的精細化管理。通過現代城市精細化管理的實施和不斷深化，提高城市規劃、建設、管理和運營的水平，為越來越多的城市人口需要提供優質高效的公共服務，加快工業社會到信息社會的轉型，實現城市可持續發展，融入經濟全球化體系。實施城市精細化管理的主要作用有以下兩個方面：

1、為城市規劃、建設、管理和運營提供決策支持

在城市規劃、建設、管理和運營中，經常需要對各種數據進行綜合分析，如重大工程的建設、城市交通監察管理、城市防災救災等綜合類應用，要分析區域性的自然、經濟、環境等數據，并進行預測和評價。空間信息基礎數據平臺不僅是各種空間數據的集合，同時還提供空間數據的集成、融合和處理服務。基于平臺建立的各種基礎數據和數據處理模型及各類應用系統，將成為城市規劃、建設、管理和運營決策中最有力的支持。

2、通過城市精細化管理來改變百姓的生活

用城市精細化管理改變百姓的生活，就是要用信息化的手段來滿足和改善老百姓各方面的實際生活需要。重點圍繞城市百姓在“衣食住行”、“生老病死”、“安居樂業”等十二個方面的需要，建設一系列實實在在的信息化系統，方便百姓生活，提高生活品位。

（四）實施城市精細化管理的措施

1、隨著城市化步伐的加快，城市數量及規模的較大增長，為滿足城市規劃、建設、管理和運營的需要，根據全國城市的總體規劃與發展布局，在信息化基礎較好的城市以及某些行業開展精細化管理的試點；

2、制定指導各項工作開展的建設框架“現代城市精細化管理框架”，建立健全現代城市精細化管理框架建設的政策法規和組織機構體系；建立有效的空間信息數據來源的采集和更新機制；

3、在城市層面，建立城市統一的現代城市精細化管理空間信息承載服務平臺，在城市地理空間上承載城市及各行業的數據，滿足城市決策者、行業行政主管部門、企事業單位以及社會公眾等城市各類用戶的空間信息應用需求；并通過對空間信息的提取和挖掘，獲取空間數據庫中的各類有價值知識，為城市決策和行業決策提供輔助分析數據。

4、在國家層面，結合城市精細化管理的試點和推廣，建立國家空間信息承載服務平臺，并以各城市空間信息承載服務平臺作為數據來源，滿足國家對防災減災、政策調控、各行業資源監控以及支持國防建設等應用。

只有基于一個統一的空間信息承載服務平臺，才能消除或減少重復建設、實現信息共享和互聯互通。

四、城市精細化管理的核心思想

（一）城市精細化管理的核心思想

現代城市精細化管理的核心思想如下：

1、共享：行業和城市通過組織標準共享數據，編制共享目錄，建立城市精細化管理目錄體系，為“數據交換”提供共享目錄支撐；

2、交換：行業內、城市內、條塊間建立順暢的數據交換網絡，實現共享服務數據的實時傳輸，為“應用協同”提供數據流通環境；

3、協同：建立“邏輯集中、物理分散”的統一平臺和數據庫，以目錄體系和交換體系為支撐，實現行業內、城市內、條塊間應用的協同；

4、系統：掌握現代城市精細化管理中系統、要素、環境三者的相互關系和變動的規律性，充分體現整體性、關聯性、等級結構性、動態平衡性、時序性等特征；

5、控制：分析認識現代城市的信息流程、反饋機制和控制原理，結合精細化管理理念，使現代城市系統達到最佳狀態；

6、智能：充分利用國產高分辨率對地觀測數據，承載城市的人流、物流、資金流、信息流、交通流，通過信息融合和數據挖掘，實現現代城市管理的智能化。

（二）建立中央和地方政府之間通暢的信息渠道

由于我國行政管理體系自身特點，決定了在城市管理過程中缺乏像國外議會一樣的制衡機制，城市管理中通常都是市長、書記起決定性的作用，很多時候會出現短期效應。所以，對中國的城市管理，應該采取自上而下的監督與城市平行的監督相結合的，不同于西方只依賴于地方政府和議會制的監管機制，所以說在我們國家的中央對地方政府行為的制約是很重要的，為了更有效的對全國各地方城市進行監管，中央必須能夠及時獲取相關城市管理信息，通過中央與地方信息資源的共享、交換及業務協同，可以有效的提高中央對地方城市的監管水平，同時，也可以為地方城市的發展提供及時的信息服務。

（三）推動城市各政府部門開發和利用信息資源

隨著電子政務的大力發展，各政府部門大多都建立了自己的政務信息管理系統，同時隨著經濟社會的發展，公民、法人和其他組織對政府管理、服務的訴求不斷提升，單個政府部門的信息資源已經很難滿足辦事需求，只有有充足的信息資源，政府才能提高行政效能、降低中遠期行政成本。通過現代城市精細化管理空間信息承載服務平臺的建立，城市各政府部門基于平臺大力開展政府信息資源的標準化、數字化、空間化工作，并且進行數據挖掘和開發，充分利用信息資源；同時建立各政府部門之間空間信息資源的共享、交換和業務協同機制，從而有效的將分散在各個部門的孤立數據聯系起來，為政府部門日常工作提供數據支撐。

五、從關鍵目標出發建立城市運行與管理體系

（一）城鎮化發展和節能減排的矛盾與平衡

我國正處在全面建設小康社會的關鍵時期，處于工業化、城鎮化加快發展的重要階段，發展經濟、改善民生的任務十分繁重。我國人口眾多，經濟發展水平還比較低，經濟結構性矛盾仍然突出，能源結構以煤為主，能源需求還將繼續增長，控制溫室氣體排放面臨巨大壓力和特殊困難，實現2020年的行動目標需要付出艱苦卓絕的努力。

城鎮化將快速發展：“十五”時期，全國城市化率由2000年的36.2%提升到2004年的41.8%。“十一五”時期，雖然城市人口基數將繼續擴大，增速會略有下降，但仍將保持城市化率每年提高1.0-1.3個百分點的增速，到2010年我國城市化率將達到48-50%，2020年將達到55-60%左右。

城鎮化必然增加能源消耗：高速城鎮化時期農民大量進城，農民進城以后其工作性質、生活燃料特點、出行方式等出現了很大變化，人均能耗大量提高，房屋結構和耗能模式也隨之改變，使中國建筑節能面臨巨大挑戰。

在城鎮化過程中如何盡可能降低能源消耗，是當前和今后一個歷史時期所面臨的重要問題。住房和城鄉建設部副部長、中國城市科學研究會理事長仇保興指出，現代城市城鎮化發展要從兩個方面入手，一方面是城市的建筑節能與綠色建筑，另一方面是低碳生態城建設。

（二）建立城市建筑節能與綠色建筑管理平臺

我國目前建筑加建材業每年消耗能源已占到全社會能源消耗的37%，成為制約社會經濟健康發展的重要方面。建筑能耗占總能耗的27%以上，而且還在以每年1個百分點的速度增加。

相關統計數字顯示，我國每年城鄉建設新建房屋建筑面積近20億平方米，其中80%以上為高能耗建筑；既有建筑近400億平方米，95%以上是高能耗建筑。建筑能耗占全國總能耗的比例將快速上升到33%以上。另據統計，我國國家機關辦公建筑和大型公共建筑總面積不足城鎮建筑總面積的4%，但年耗電量約占全國城鎮總耗電量的22%，每平方米年耗電量是普通居民住宅的10～20倍，是歐洲、日本等發達國家同類建筑的1.5～2倍。

在我國城鎮化和城市發展中，構建面向綠色建筑和可再生能源在建筑中應用的國家級管理系統的標準體系和技術體系。建立覆蓋建筑節能與綠色建筑不同層次、不同分類的數據指標體系；形成指導建筑節能與綠色建筑模型系統開發、實施、運行的標準體系和相關政策。為城市管理者開展建筑節能監管提供服務；為城市決策者提供對城市建筑節能降耗的輔助決策分析，實現城市建筑用能優化。

（三）建立低碳生態城運行監測與管理平臺

全球氣候變化已經成為各國政治領導人的共識，氣候變化從已經從一個全球環境問題演變為“碳政治”問題；中國是世界第一大煤炭消費國和第一大二氧化硫排放國、第二大能源消費國和第一大二氧化碳排放國，同時也是受氣候變化影響最大的國家之一，因此在應對全球氣候變化問題上責無旁貸。

2009年9月22日，中國國家主席胡錦濤在聯合國氣候變化峰會開幕式上表達了中國政府降低碳排放量、發展低碳經濟的決心，承諾中國2020年的單位GDP碳排放量將比2005年的水平有“顯著幅度”的降低。2009年11月25日國務院總理溫家寶主持召開的國務院常務會議決定，到2020年中國單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40%—45%。

低碳發展是中國在城市化進程中控制溫室氣體排放的必然選擇，有效利用能源是低碳城市建設的核心內容。低碳生態城市建設是節能減排和發展低碳經濟的重要載體，要求城市建設進行科學的城市規劃，高效利用土地和能源，實現工業布局低碳化、循環化，構建綠色交通體系，發展綠色建筑，倡導綠色消費。

通過研究低碳生態城規劃建設管理信息平臺數據標準和技術標準；研究低碳生態城運行監測方法與模型；研究以城市CDM核算評估方法為核心的低碳生態城數據倉庫構建技術；研究低碳生態城規劃建設管理基礎支撐平臺和重點應用構建技術，最終建立服務于城市可持續發展的，面向不同空間尺度、不同類型、不同規模、不同地理條件的低碳生態城規劃設計、建設管理、運行監測與管理信息平臺。

六、結束語

本文對城市精細化管理作了初步的探討，可以看出隨著經濟的快速增長、市場的快速發育、城市規模的迅速擴大、流動人口的大幅度轉移、治安形勢的復雜化，使得現代城市管理的難度大大提高。現代城市管理面臨嚴峻挑戰，如環境污染、生態失衡、交通擁擠、貧困、失業、社會治安等問題和弊端。傳統的城市“粗放化管理”方式已經無法應對當代越來越多的城市問題的挑戰，城市管理的粗糙已成為制約經濟發展的重要障礙。通過實施現代城市精細化管理，對城市管理重新梳理，尋找管理的粗糙點，進行管理細節的完善，以“建筑節能與綠色建筑”、“低碳生態城”為關鍵目標，建立城市運行與管理體系和信息平臺，提高城市管理水平，支撐現代城市的可持續發展。