關于地級城市數字化城管架構設計及模式選擇的探討

◎ 煙臺市數字化城市管理監督中心 郭 濱

城市是人類創造的最復雜的人工與生態的復合系統。在突飛猛進的城市化進程中，如何緊跟時代節拍，踐行科學發展觀，摒棄傳統城市管理模式的諸多弊端，以全新的管理理念和管理模式取而代之，全面提高城市管理水平，是歷史賦予的責任，更是城市管理者面臨的重大課題。對此，煙臺市在建設數字城管新模式中進行了有益探索，取得了初步成效。

一、煙臺市數字化城管信息系統架構設計和模式選擇

數字化城市管理新模式，是采用現代信息技術構建的閉環信息網絡系統，其精髓在于借助現代技術，整合管理資源，再造管理流程，是對傳統城市管理體制的變革與創新。因此，其架構設計和模式選擇作為數字化城管的靈魂，就顯得尤其重要。

（一）系統架構設計

煙臺市數字化城管信息系統建設，遵循“注重實效，力求創新”的原則，把建立“兩級政府、三級管理、四級網絡”城市管理長效機制為目標，剛化市級監督指導職能，強化區域城市管理功能作為設計方針，依據建設部數字城管建設的7個標準和規范要求，將系統技術架構設計為：一個平臺，一組數據庫，一套數字城管專網，兩個中心，一套管理信息系統，一套安全保障系統 ,一套標準規范體系（見圖示）。

（二）模式選擇

依據煙臺市的體制優勢和模式創新要求，將系統的管理組織框架定為“集中受理，分區派遣，區級處置，統一考評”。主要包括以下五個模式：

◇管理體制模式：兩軸垂直，高位監督；

◇管理網絡模式：分層構筑，條塊結合；

◇信息采集模式：市場運作，統一管理；

◇案件處置模式：屬地管理，分級負責；

◇績效評價模式：雙軌并行，內外結合。

二、煙臺市數字化城管新模式的創新點

1、對“雙軸制”進行了新探索

數字城管模式管理體制的一般設計原理為，在一個管理平臺上設立監督中心和指揮中心，兩個中心相互獨立，監管分離，俗稱“兩軸平行，監管分離”。而煙臺市的不同之處在于，實行“兩軸垂直，高位監督”的管理體制。這主要得益于，一方面煙臺市原有的城市管理體制優勢，即從市到縣（市）區基本上采用的是建設管理和城管行政執法合宿辦公的管理體制。另一方面，從2006年起，有步驟地進行了“重點下移、管干分開、以區為主、屬地管理”的城市管理體制改革，作業層面基本下移到區。與這一體制相呼應，在數字化城管的體制設置上，市級只設立監督中心，對系統流程的各個環節進行全程監督檢查和綜合評價，進一步強化和落實了市政府的政策指導和監督職能；在區一級只設立指揮中心，全面負責案件的派遣和處置，加強了區政府的管理和執行功能。這種雙軸垂直的管理體制，既堅持了“雙軸制”監管分離原則，又減少環節、提高效率、避免重復設置，節約了人財物力。

2、對“處置指揮權”進行了新探索

數字城管案件的派遣機制，一般采用按事、部件的權屬實行按條條或條塊派遣方法，由于專業管理部門職能交叉、多頭管理和管理職責不明晰等原因，可能出現推諉扯皮、管理效率和質量下降等問題。為避免上述現象， 煙臺市在設計 “雙軸垂直、高位監督”管理體制模式的同時， 實行了案件處置 “屬地管理”原則，就是將區政府及其指揮中心作為城市管理案件處置中樞，對于轄區內擁有城市管理部件、事件權屬和管理責任的部門和單位實施處置指揮權。轄區內各級專業責任部門都自覺服從區指揮中心的統一調度指揮，按時完成案件處置及反饋任務。對于區指揮中心的這種指揮權，通過市級考核制度加以保證，從而使區政府在城市管理中的功能與責任進一步放大。

3、對資源共享進行了新探索

數字化城管信息系統，是一項包含多項信息技術的復雜工程，若能在系統建設過程中最大限度地實現資源共享，不僅可以縮短建設周期，節省建設費用，而且可以實現技術要素的優化配置，推進區域信息化進程。因此，煙臺市在數字化城管建設中，充分利用現有資源，最大限度地實現了資源共享。其中，系統平臺建在市政府數據中心；空間地理信息使用市國土資源部門的地理信息數據；視頻數據與市公安交警系統實現聯網；系統網絡與煙臺聯通公司、廣電公司共享；“12319”服務熱線整體并入數字化城管信息系統等等，從而大大節省了建設投資，市、區兩級系統建設一次性投入約2000萬元，低于國內同等城市的系統建設費用。

4、對信息采集方式進行了新探索

數字化城管業務流程中的信息采集，既是其工作機制的起點，是發現問題和案卷建立的重要環節，又是保證案件真實結案，獲取客觀公正評價結果的核心節點，地位十分重要。在前期試點中，一般將城市管理部門的巡查或執法人員作為兼職的信息采集人員，也有的把下崗失業人員作為信息監督采集人員的主要聘用對象。上述做法可能產生兩個缺陷，一是有悖于數字城管新模式“監管分離”的基本原理，使相關管理部門既當“運動員”，又當“裁判員”，致使運行和評價結果出現偏差。二是聘用“4050”人員，雖然可能增加部分人群的就業機會，但對數字城管這一全新行業而言，在其使用和管理上容易出現人員素質不適應、效率不高、管理難度增加等矛盾和問題，而隨之衍生的工資、福利和事務管理問題使管理成本大幅增加。因此，經過技術經濟論證，煙臺市本著“管事不養人”的原則，采用市場化運作方式，經政府采購招標，招聘了四個采集公司，由市監督中心實行合同管理，將其工作報酬與所采集信息數量和質量直接掛鉤考核。這樣，不僅強化了市級平臺“高位監督” 功能，而且通過對立案前的“信息采集”和處置后的“核查結案”兩個重要環節實行全方位、全過程監控，又優化了“監管分離”的原則，提高了關鍵數據的真實性。并且，還減輕了人力資源管理負擔和資金支出壓力。

5、對網絡構建方式進行了新探索

數字化城管新模式運行系統中，各種信息數據是靠網絡完成和實現的，宛若維系肌體生存與成長的血管。因此，煙臺市在建設數字化城管信息系統網絡時，按照“分層構筑，條塊結合”的設計思想，構筑了“市監督中心、區指揮中心、市直主管部門和街道辦事處以及相關處置單位與社區居委會”四級業務網絡，形成了縱橫交錯、無縫覆蓋的數字化城管網絡系統。同時將 “12319”服務熱線整合于數字化城管信息系統，用V PN專網聯結市直城管部門和區指揮中心。從而加快了市區融合和實施“大城管”的進度，完善和強化了數字城管的服務功能，實現了城市管理的全覆蓋，為績效評價體系的外評價提供了考核依據。

6、對績效評價方法進行了新探索

數字城管運行情況的績效評價，特別是評價結果的使用，是關系數字城管新模式是否具有生命力的根本性問題。對此，煙臺市注重三個環節。

（1）優化考核體系

按照“定性與定量考核相結合，以定量為主；內評價與外評價相結合，以內評價為主”的績效評價體系的設計原則，對區域和部門的考核中加入了工作量的元素，充分考慮到任務量大小對考核結果的影響。同時將“公眾舉報”、特別是“12319”服務熱線投訴案件量與處置結果的分析評價納入考核體系。“內外結合，以外促內”的設計思路，豐富了數字城管的管理范疇，拓展了數字城管考核評價的內涵，使績效評價體系趨向科學合理。

（2）固化考核責任

按照建設部《績效評價》標準，市監督中心負責對各區和市級以上部門和單位進行評價考核。區指揮中心則依據本區數字化城管物權和事權的行政管理職能分工，對街道辦事處和相關責任單位予以考核評價。同時將對相關責任單位的考核與其上級主管部門考核緊密掛鉤，激發其協調和督辦的主動性，合力提高城管案件處置質量與效率。

（3）強化考核結果使用

對數字化城市管理的績效評價結果，除定期向市、區政府和各級主管部門通報外，還將其納入了市政府對各區的年度城市經濟工作考核指標體系，為數字城管新模式的健康運行提供強有力的制度保證。

三、煙臺市數字化城管新模式運行的基本效果

煙臺市的數字化城管新模式2008年10月份通過國家建設部專家組驗收，第一批試點在芝罘、萊山、福山和開發區實行。運行情況表明，煙臺市數字城管新模式系統架構合理，技術路線正確，運行網絡暢通，工作機制完善，基本達到了預期的設計目標，城市管理也隨之發生了五方面新變化。

（一）受理案件大幅增加，問題發現機制基本建立。城市管理問題的受理變過去的被動應訴為主動發現，提高了工作的敏捷性。運行一年來，共上報城市管理問題信息31萬件 ，立案20萬件 , 與實行數字城管前年度相比，分別增加了44倍和84倍。

（二）案件處置標準提高，工作效率大幅提速。城市管理標準變過去的“單位定標”為嚴格按部頒標準執行，管理質量與效率進一步提高。據統計，通過按部頒《立案處置結案》規范對原執行標準重新修訂，使19項部件處置標準提升幅度在3倍以上。

（三）結案率不斷提高，人居環境進一步改善。城市管理案件處置變過去的“亡羊補牢”為未雨綢繆，處置能力大大增強。運行一年以來，共處置城市管理案件20萬件，較去年同期處置數量增加了80倍。到2009年10月份，數字城管案件結案率達到了96%。

（四）城市管理意識普遍增強，管理水平進一步提高。各責任單位按照新模式要求，理順工作關系，建立工作機制，成立專業處置隊伍，變過去的“市民投訴要我管”為現在的“主動服務我要管”，管理的事業心和責任感普遍增強。

（五）長效管理機制開始建立，新的管理體制已成雛形。各責任單位均建立考核機制，變過去的“定性考核、自我監督”為主，為“定量考核、社會監督”為主，監督考核的科學性和實效性進一步增強，溝通快捷、責任明確、監督到位、科學高效的城市管理長效機制開始建立。

數字化城管是一項新生事物，需要在實踐中摸索前行。但是，數字化城管科學的設計理念和正確的發展方向，昭示其一定會在優化人居環境，搭建和諧社會，推動城市管理可持續發展的進程中發揮越來越大的作用。