政策性金融演化的國際潮流及中國面臨的抉擇

賈 康，孟 艷

（財政部 財政科學研究所，北京 100142）

政策性金融演化的國際潮流及中國面臨的抉擇

賈 康，孟 艷

（財政部 財政科學研究所，北京 100142）

政策性金融是國家經濟發展的長期工具。20世紀90年代以后，在世界范圍內，政策性金融的發展呈現出一種多樣化的狀態，其中確實存在政策性銀行商業化改革的潮流；但這種潮流只是政策性金融發展的一個局部特征，而不是整體特征，不宜泛化，尤其不宜直接照搬到政策性金融尚未經歷過較充分發展的后發經濟體——中國身上來。我們需要理智地借鑒政策性金融改革的國際經驗，避免誤導政策性金融體系的改革與發展；不能只見樹木，不見森林，片面強調政策性金融機構的負面影響，更不能將此作為確定政策性金融改革路徑的主要因素與考量依據。要從戰略與長遠的角度看待中國的政策性金融改革，積極建設、合理發展，發揮政策性金融之利，遏制政策性金融之弊，抓住“戰略機遇期”，促進社會資源的優化配置和社會進步。

政策性金融；商業化改革；專業化運作

目前中國正在進行政策性金融體系改革，這一改革的價值取向與路徑選擇將在未來很長一段時間內影響中國政策性金融的發展狀況，進而影響社會資金配置框架的重新規劃，影響國民經濟轉型與可持續發展政策的實現，必須慎之又慎。在此過程中，我們需要做的一項重要研究工作就是全面地考察政策性金融改革的國際潮流，從中總結政策性金融改革的一些基本規律和原則，為解決困擾中國政策性金融改革的一些重大問題提供思路和線索。

一、政策性金融機構發展簡史及20世紀90年代以來的變化

政策性金融機構以資金的有償使用為手段來實現政策性目標，是政府調控經濟的重要工具，已成為現代金融體系中不可或缺的組成部分。自19世紀初期產生以來，政策性金融機構在世界各國經濟發展和社會進步中一直發揮著重要而獨特的作用，并通過制度安排和管理技術等方面的不斷改革，使政策性金融體系順應時代發展的客觀需求。

（一）20世紀以來政策性金融機構的簡要歷史沿革

20世紀以后，政策性金融機構經歷了兩個大規模蓬勃興起的時期。一是20年代至30年代，為應對各種經濟危機和大蕭條，美國、德國、法國、英國等國由政府出資先后在農業、進出口、小企業、住房等領域成立了各種形式的政策性金融機構；二是二戰之后到20世紀60年代，政策性金融被廣泛應用于各國經濟復興計劃或經濟趕超戰略，日漸成為國家及國際金融體系中不可或缺的組成部分。在這一時期，不僅日本、韓國、印度等趕超型國家迅速建立了覆蓋領域非常廣泛的政策性金融體系，而且出現了世界銀行、國際開發協會等國際性的政策性金融機構。

經過上述兩個時期的大發展，政策性金融機構不僅在宏觀層面上支持了國家戰略目標的實施，包括經濟趕超、對外擴張、區域開發、糧食安全等重要戰略目標，而且在微觀層面上對于滿足農民及中小企業等群體的金融服務需求、彌補商業性金融服務缺陷、維護社會公平、支持就業等都發揮了重大作用。

鑒于政策性金融機構的重要作用，許多國家的政府高度重視它們的發展，政策性金融體系的規范和健康程度已成為影響國家競爭力的重要因素。尤其是在現代市場經濟和全球化國際競爭條件下，其實沒有哪一個國家會忽視或摒棄政策性金融體系的重要作用，而且越是市場經濟成熟高的發達國家，其政策性金融體系的立法和覆蓋領域越是完備，運作程序、治理結構和監督管理越是規范，如美國、德國、日本等。

同時也要指出，20世紀70年代以后，各國不僅順應時代發展調整了政策性金融體系的業務重點和機構布局，而且經歷了股權多元化、運行機制市場化、經營服務方式日趨多樣化和專業化等系列改革。在私有化浪潮和“華盛頓共識”大行其道的情況下，世界金融危機之前的最近一波改革潮流，是20世紀90年代以后，日本、韓國、新加坡、德國、巴西、印度等國對一些政策性金融機構進行的商業化改革。

（二）20世紀90年代以后部分政策性金融機構的商業化改革

20世紀90年代以來，經濟與金融全球化的加深不僅提升了各國市場經濟的成熟度，為各國帶來了充裕的資金，而且極大地加劇了金融市場的競爭。在此背景下，政策性金融機構的發展面臨著經營效率提高、業務領域調整、優惠待遇減少、資金來源變化等諸多挑戰。為了適應變化，一些國家對本國政策性金融機構進行了商業化改革，突出表現在以下三個方面。

1．部分政策性金融機構對股權結構進行了商業化轉型或調整。隨著經濟發展和國家政策目標的調整，一些政策性金融機構的股權結構由單一政府股東轉向多元化，或完全商業化甚至上市，或公私混合。例如，新加坡發展銀行、斯里蘭卡開發銀行、印度產業發展銀行等政策性金融機構，被認為已完成了歷史使命而逐步轉變為商業性金融機構；日本政策投資銀行（前身是日本開發銀行）退出面向大企業、骨干企業的融資領域，要求在2016年前完全民營化。

2．部分政策性金融機構進行了運作機制的市場化改革。運作機制的市場化改革涉及資金來源、經營管理、政府補償、監管等各業務環節。例如，政策性金融機構的資金來源由國家全包模式向市場籌資模式轉變。2003年，韓國產業銀行客戶存款在全部負債中的比例達到13.1%，金融債券比重達到45%；2001年，日本政策投資銀行開始發行非政府保證債，等等（鄭波，2006）。[1]在經營機制上，政策性金融機構引進現代公司治理制度和國際化標準，建立風險管理系統，注重穩健經營和提高效率；同時隨著政策性金融機構經營能力的提升，政府適當減少了對政策性金融機構的優惠政策，管理方面更為透明，監督管理方式適當借鑒對商業銀行的監管要求等，促使政策性金融機構實現其財務可持續性。

3．部分政策性金融機構的經營服務方式實現了商業化轉型和專業化運作。主要表現在業務種類不斷增多，業務范圍不斷擴大，成為兼營商業性業務的政策性金融機構。這類代表性的政策性金融機構包括：德國復興信貸銀行、巴西社會經濟開發銀行、韓國產業銀行、韓國輸出入銀行、泰國農業與農業合作銀行等。同時，為避免道德風險和不公平競爭，這類綜合經營的政策性金融機構一般采取分賬戶管理或建立母子公司的方式進行不同業務的專業化運作。

從國別來看，在此輪商業化改革的國際潮流中，以日本政策性金融體系改革力度最大（白欽先、耿立新，2005）。[2]以下簡要回顧日本政策性金融體系改革的具體情況（見表1）。

表1 二戰后日本政策性金融體系演變簡表

二戰后，日本政府為了促進國民經濟的協調發展，貫徹國家政策，在幾乎每一個產業領域都設立了政策性金融機構。從1947年建立“復興金融公庫”起，幾經演變，到1971年形成了“兩行十庫”的政策性金融格局，為日本經濟高速增長提供了巨額資金支持。直到20世紀90年代初期，其格局也仍然是穩定的。

這時，日本經濟和社會發展總體上達到較高水平，資金供求由短缺轉向過剩，政策性金融機構貸款業務出現了“一般化”態勢，如深度介入本該由民間金融經營的領域，與民間金融機構形成競爭關系等。與此同時，泡沫經濟破裂后，政策性金融機構與民間金融機構都出現了大量不良資產。面對形勢變化和自身困境，日本對政策性金融體系進行改革和重組。1999年10月，政府適當精簡了政策性金融機構，合并了其職能。經過改革，演變成“兩行六庫”的格局，以降低運營成本，使政策性金融體系更能適應國內外形勢發展的需要。

在財政投融資制度下，郵政儲蓄資金是政策性金融機構的主要資金來源，約占其全部資金來源的90%。郵政儲蓄是政策性金融業務的資金“入口”，“兩行六庫”則是政策性金融業務的資金“出口”。2005年10月日本通過了郵政民營化改革法案，郵政改革使政策性金融資金來源失去了保障。同時，政策性金融體系自身也存在繼續改革的必要性。如2003年末，日本政策性金融機構貸款余額仍占全部金融機構貸款余額的20.3%（張韶華、郭常民，2006）。[3]政策性金融機構規模和投資范圍的擴張使之與商業性金融機構產生了激烈競爭，影響了日本銀行業的盈利水平。

2006年日本通過《行政改革推進法》，確定了政策性金融機構改革的最終方案。日本政策投資銀行和商工組合中央金庫于2008年10月實行股份公司化，并將于2016年3月前將政府擁有的股份全部賣出，以最終實現民營化。廢止公營企業金融公庫，將其業務移交地方管理。國際協力銀行被分解為日元貸款部門和國際金融部門，前者并入日本國際合作機構，組成新的開發援助機構；2008年10月，后者與國民生活金融公庫、中小企業金融公庫和農林漁業金融公庫統一合并為政策性金融機構——日本政策金融公庫；沖繩振興開發金融公庫將保持現狀，并將于2012年并入日本政策金融公庫。經過1999年和2008年兩次大規模改革，日本政策性金融體系進入統一機構的新階段。

二、對近年政策性金融演化國際潮流的基本認識

從上述情況看，進入20世紀90年代后，一些國家確實對部分政策性金融機構進行了商業化改革，不僅通過商業化改革和機構整合來實現政策性金融業務覆蓋領域的調整，壓縮或退出原來支持的某些重點行業或者落后地區的開發性金融業務；還通過引入商業運行模式，提高政策性金融機構的自主經營能力。研究經濟問題要透過現象看本質，如果深入到這些國家政策性金融改革的動因和具體效果層面考察，我們就會發現，這些國家進行各種形式的商業化改革并沒有拋棄設立政策性金融的初始理念，改革之后，政策性金融的一些職能反而得到了相當程度強化，而且政策性金融的發展潮流并不僅僅是單純的商業化改革所能夠概括的。因此，分析政策性金融改革的國際潮流，需要厘清幾點基本認識。

（一）政策性金融機構的商業化改革是對政策性金融體系的局部調整，并不是對政策性金融的根本否定

要客觀地評價政策性金融改革潮流，需要看政策性金融改革的動因和實際效果。目前引發政策性金融改革潮流的主要動因有以下三個方面。

1．國家金融體系設計的整體思路在新階段發生了變化。例如，日本政策性金融改革的一個重要原因就是作為其主要資金來源的郵政儲蓄系統的改革需要。

2．提高政策性金融業務的針對性，降低政策性金融帶來的不利影響。

3．提高政策性金融機構的資金配置效率，降低運轉成本。

從上述三種動因看，無論哪種動因，其初衷都是為了提高政策性金融效率，而不是完全取消政策性金融服務；也沒有使商業性金融機構直接進入政策性金融領域，而是通過政策性金融的部分退出，擴大商業性金融的運作范圍。

從實際效果看，部分政策性金融機構的商業化改革，一方面縮減了政策性金融的覆蓋范圍，消除了“四面出擊”現象，將商業性金融能夠解決的融資領域還給商業性金融機構，政策性金融機構在仍然需要政策性支持的領域運營，故政策性金融的目標更加明確，業務范圍更加專一，在保留領域的專有作用得到強化。另一方面，通過對政策性金融機構的合并重組，明確了政策性金融機構的職責，降低了多個政策性金融機構相互之間的業務重疊，減少了與商業性金融機構的摩擦，有利于提高政策性金融對社會資金的配置能力、對政策性業務的支持能力以及政策性金融機構的內部管理運作水平。因此，政策性金融改革的目的并不是要取消政策性金融機構，更不是要取消政策性金融，而是對政策性金融業務“有保有壓”的調整，使政策性金融的作用空間更加明確，業務功能更加完善，對政策性對象的支持力度更有保障。

（二）政策性金融改革之后，政策性金融機構的效率得到提高，功能目標更加明確

通過改革，合并撤銷一些政策性金融機構，一是在一定程度上減少了人浮于事的現象，降低了運營成本；二是被保留的政策性金融機構在管理運作機制上更加貼近市場，可以減少層層審批和內部扯皮現象，減少“黑箱操作”，提高整體資產質量；三是可以進一步明確政策性金融與商業性金融的邊界，減少兩類金融機構之間的業務摩擦，形成兩類機構相互配合、相互補充的良性循環。

實踐中，一些國家的政策性金融機構經過合并，確實得到了縮減，管理運作日益規范，運作效率不斷提高，而且政策性目標更加明確，業務范圍更加專注于保留的政策性業務，資產質量得到了明顯提高，在一定程度上提升了政策性金融機構的地位。國家財政對各政策性金融機構的資金封閉供給體系被打破，并不意味著政府支持力度的減弱，而是在新形勢下轉換了形式與渠道，在一定程度上鼓勵其以國家信用為基礎，在國內外資本市場上越來越優化地籌集更多的長期性低成本資金，因此政策性金融機構離市場更近了，壓力加大了，活力也增強了。

但是，從政策性金融改革的國際潮流來看，政策性金融機構內部治理結構和管理機制的改革，都是建立在一國金融不斷深化、資本市場較為發達的基礎上。只有這樣，政策性金融機構才能在特定政策目標約束下，比較得心應手地開展各項籌資和資金運用業務，切實加強風險控制能力。

（三）政策性金融機構在商業化改革之后，政府仍然會以某種形式承擔經營失敗的損失

商業化改革后，政策性金融機構的基本業務領域仍然會集中于原來所從事的政策性金融領域。在這些領域的市場化程度不夠的情況下，從事該領域金融業務的收益不會發生根本性變化；也就是說，商業化的政策性金融機構所從事的業務，可能仍然是具有較低收益空間的金融領域。隨著商業化之后所帶來的利潤考核壓力的加大，這些政策性金融機構必然會在維持其基本業務范圍的同時，不斷拓展存在較高風險的業務以提高收益。但在相應的風險控制機制跟不上的時候，隨著高風險業務的增加，一旦經濟形勢發生變化或者是社會資金狀況出現改變，這些風險就很有可能會爆發，給它們帶來巨大損失，導致這些金融機構面臨經營困境，甚至可能面臨破產倒閉。而這些金融機構原來所從事的政策性業務，往往與影響國民經濟走勢的最基本領域或與人們的生產、生活密切相關，因此，這些金融機構出現問題之后，會給整個經濟運行或者社會穩定帶來巨大的負面影響，政府最終將不得不為它們的損失“埋單”。像美國房地美與房利美兩大商業化的政策性金融機構，在“次貸”危機中遭受巨大損失，美國政府就不得不出巨資重新購買其股權。

（四）如何防止“設租尋租”和提高績效是與政策性金融共始終的重要問題

政策性金融機構具有政府支持背景，業務帶有政策優惠特征，“設租尋租”、效率低下等問題常為人詬病，也出現過因這些或有弊端而失敗的案例，如20世紀50年代的日本復興金融公庫、20世紀80年代拉美國家的一些政策性金融機構等。因此，如何防止“設租尋租”和提高經營績效，始終是政策性金融發展過程中必須著力解決的兩個問題。不少國家通過改革和完善政策性金融體系，對這些問題進行了諸多探索，積累了有益的經驗。在考察政策性金融機構發展國際潮流的過程中，關注和汲取這些經驗，有助于推進中國政策性金融體系的規范發展。

在防止“設租尋租”方面，日本、美國等發達國家的政策性金融機構已經形成了一些行之有效的做法。

1．專家集體決策。世界銀行于上世紀90年代總結日本政策性金融經驗時強調了這一原則。1999年日本政策性金融體系大規模改革后，日本政策投資銀行等機構進一步完善了專家評審和集體決策機制，由內外部專家構成貸款決策委員會，專門評審限定規模以上的政策性金融貸款項目，從中立、公平的立場審查項目的政策意義和效果、事業主體的項目完成能力、項目效益等，總體而言，比較有效地降低了由于政策性金融機構個別領導掌握項目審批權限而產生的“設租尋租”風險。

2．嚴密的內外多重審計制度。這是世界銀行總結的另一條基本經驗。日本政策投資銀行、美國進出口銀行、德國復興信貸銀行等運作較為成功的政策性金融機構，普遍建立了以內部審計與監察、注冊會計師審計、政府部門評估、預算審批監督以及國家審計機關不定期審計等為基礎的內外多重審計制度，對政策性金融業務開展及項目評審工作進行層層監督。實行這種內外多重審計以及形成比較高的透明度，目的就在于把尋租行為壓制到最低限度。

此外，一些國家還不斷優化政策性金融機構經營項目的制度設計，從業務流程上降低“設租尋租”的可能性。例如，美國為鼓勵風險投資的發展，允許成立私人經營的小企業投資公司（SBICs），向小企業提供風險資金或者長期貸款，并且政府規定SBICs的發起人每投入1美元到風險投資項目中，便可從聯邦小企業署（SBA）得到4美元的僅為2%的低息貸款。由于SBICs可從SBA那里得到低息貸款，利息差的誘惑以及還貸的壓力，誘使一些SBICs傾向于向那些已有現金流入的處于擴展期以后的公司提供債權融資以博取利差，而不是為那些處于種子期的初創企業提供股權融資，誘發了大量的尋租行為。1992年美國對《小企業投資公司法》進行了修改，規定SBA可以有限合伙人的身份加入私人管理的SBICs，在分擔風險的同時分享利益，促使SBICs的支持方式由債權向股權轉化，從而在制度設計上避免了上述“設租尋租”問題。

提高績效也是歷次政策性金融改革所追求的目標。商業化改革單一導向雖然有助于提升政策性金融機構的效率，但也意味著政策性金融機構要退出政策性金融體系，失去了政策性功能，因此，商業化改革僅適用于根據國情判斷不需要政府再提供政策性金融支持的領域。對于仍然需要政策性金融支持的領域，各國改革的舉措并不是單純的商業化，而是不斷推進政策性金融機構的“市場化運作”，即在政策性金融機構經營運作的微觀層面越來越多地引入市場機制，尊重市場并面向市場，通過增強約束機制和改進管理方式來提高績效。20世紀90年代以后的政策性金融機構改革的國際潮流更是如此。

仍以日本為例。2001年，日本對政策性金融體系進行了大刀闊斧的改革，目標是想繼續保持政策性金融積極的一面，消除其弊端。核心內容有：一是取消原先可獲的來自郵政儲蓄和養老金的強制性存款制度，政策性金融機構的資金籌措需要遵循市場化原則；二是引入政策（補貼）成本分析，實質性地擴大公開性，以保證政策性金融機構受到約束和監督；三是貸款利率將以同期限日本政府債券的市場利率為基礎（賈康，2002）。[4]這些改革措施促使政策性金融機構以更貼近市場化的模式運作資金籌集、資金運用等業務環節，從機制上促進了政策性金融機構采取有效率的方式實現政策性目標；同時，也促使政策性金融機構的業務信息和財務信息更加透明，便于接受各方面的監督和評價，增強了政策性金融機構自律的內外部壓力和約束力。

只要政策性金融存在，金融雙軌制便存在，“設租尋租”的可能性也就存在，以“政策性虧損”掩蓋績效管理水平的動機也很難避免。所以，動態優化地把政策性金融控制在合理規模和必要領域之內，并防止“設租尋租”和努力提高績效水平，是與政策性金融共始終的機制建設與管理監督問題。只要措施得當，便能處理好與之相關的“不把小孩子和洗澡水一起潑出去”的問題，發揮政策性金融之利，遏制政策性金融之弊。

（五）政策性金融是國家經濟發展的長期工具，商業化并最終消失不是政策性金融改革國際潮流的全部，也不是政策性金融發展的終極目標

事實上，世界各國政策性金融機構無論經過何種合并重組，執行政策性金融業務的金融機構始終是存在的，同時，政策性金融業務更是始終存在于某些歷久彌新的領域，如進出口、農業、中小企業等領域。

美國對政策性金融體系采取低調處理、充分利用的策略。美國雖然沒有宣稱要發展政策性金融機構，但事實上從20世紀初期開始，它就建立了相當數量的政策性金融機構，在農業、小企業、進出口、住房等領域擁有功能齊備、組織發達的政策性金融體系，尤其是在農業領域的政策性金融體系更是相當完善，形成了全方位、多層次的立體支持網絡。

美國政策性金融體系在其近百年的歷史中，最大的變動當屬對住房領域政策性金融機構的改革。20世紀70年代對住房領域政策性金融機構的私有化改革，實際上是20世紀90年代政策性金融商業化潮流的一個前奏。但是，美國政策性金融的商業化改革并沒有泛化，其他的政策性金融機構仍然存在著，并且一直發揮著重要作用，特別是金融危機沖擊到來后，更彰顯了其功能。比如，2008年發生金融危機以后，美國聯邦小企業署為幫助小企業渡過經濟衰退，臨時放松了貸款標準，直至2010年9月。再比如，美國進出口銀行是聯邦政府全資所有的獨立執行機構，長期以來一直秉承1934年成立時的宗旨：“通過支持出口支持美國就業”。近年來，美國進出口銀行提供的金融服務規模一直在120億美元以上，類型包括擔保貸款、直接貸款和出口保險等。同時，美國進出口銀行在經營管理和自身財務可持續性方面非常成功。2001年以來，該行共獲得68億美元的凈收入；這些凈收入除部分用于審慎性準備金外，其余全部上繳財政部。①

美國擁有高度發達的政策性金融體系，美國是否也曾擔心政策性金融機構會成為政府負擔而要對它們進行私有化改革呢？這種擔心和爭論在政策性金融體系構建之初就存在，但是，除了必要的商業化改革以外，政府采取的解決思路是通過加強立法、管理和監督來控制此類機構，充分發揮它們無可替代的重要職能。例如：1945年美國出臺了《政府公司控制法案》；1990年出臺的《聯邦信貸改革方案》要求政府改進信貸項目會計，為貸款項目評估提供了一整套程序，使聯邦政府的信貸運作建立在更好的財政基礎上；1996年出臺的《政府債務收集改進法案》加強了政府追回欠款的能力。更值得關注的是，美國把發展政策性金融體系作為政府的長期責任，把政策性金融業務可能帶來的經營損失列入政府預算以支出彌補。

日本也是不斷深化政策性金融改革的國家，但是其歷次的改革過程中，無論怎樣合并、撤銷或者是商業化，始終存在執行基本政策性金融功能的政策性金融機構；其保留的統一機構——政策金融公庫的功能仍然完整地涵蓋進出口、中小企業、農業三大領域。雖然政策性金融公庫經營僅半年的時間就出現了6554億日元（約合66億美元）的虧損，但日本政府仍然保留這樣的政策性金融機構。

那么，為什么注重發揮市場作用進而大規模商業化改革的日本還要心甘情愿地承擔如此巨額的虧損呢？為什么美國政府對政策性金融如此重視與支持呢？這些問題是研究政策性金融改革潮流中不可回避的。認真研究政策性金融上百年的歷史，我們就會發現，政策性金融的存在自有其深刻的經濟與政治原因，其需求是客觀長期存在的，即便我們在總結其他國家出現的政策性金融改革中看到了商業化趨勢，但必須認清的是，商業化并不是政策性金融發展的全部，也并非某種確立的終極目標！大多數國家仍然存在很多繼續恪守政策性金融業務規則的“傳統”政策性金融機構。

三、中國政策性金融改革與發展面臨的抉擇

經過10多年的運轉，中國政策性金融機構也面臨著改革。2007年的全國金融工作會議，正式確立了政策性金融特別是對三家政策性銀行改革的原則和思路。其中，國家開發銀行將全面推行商業化運作，主要從事中長期業務；進出口銀行和農業發展銀行則按照分類指導、“一行一策”的原則，深化內部改革。對政策性金融業務，今后將通過實行公開透明的招標制來展開。從目前的整體改革思路與方向看，是政策性金融改革商業化潮流在中國的某種具體化。那么，在政策性金融改革國際潮流中，中國是否應該隨波逐流？未來的政策性金融之路應該如何走下去？這些問題的答案應該在清楚地認識政策性金融改革國際潮流的實質之后，結合中國政策性金融的實際情況加以分析。

（一）結合國情，實事求是地借鑒政策性金融改革的國際經驗

20世紀90年代以后，世界范圍內政策性金融的發展呈現出一種多樣化的狀態，其中確實存在政策性銀行向開發性銀行轉型和政策性銀行商業化改革的潮流。但是，這種潮流只是政策性金融發展的一個局部特征，而不是整體特征，不宜泛化。即使對政策性金融機構進行商業化改革，也正處于不斷試驗之中，其理論基礎并不成熟，改革的出發點并不完全一致，最終的結果更是難以預料。在這種充滿不確定性的潮流中，我們若簡單地試圖以單一維度從中總結出經驗，并且用于指導中國政策性金融改革的實踐，不僅由于未來較大的不確定性導致選擇面臨諸多困難，而且還可能會不切合實際，使整個改革誤入歧途。

在政策性金融改革過程中，不論哪個國家和地區對其政策性金融體系進行何種改革，其在確定政策性金融改革目標的過程中，都是結合自身的經濟發展狀況、金融體系建設與完善情況、政府能夠發揮的作用、社會公眾的反應等具體情況確定的，政策性金融發展的國際潮流在此過程中只能作為一種參考。因此，在確定政策性金融改革的目標與思路時，我們不能忽視國情和自己的特定發展階段，把有著諸多背景因素和前提條件的國際經驗，直接搬過來應用到中國政策性金融改革的實踐之中。

如果僅僅按照追逐商業化潮流的模式來改革中國政策性金融體系，那么在有些領域，中國政策性金融體系的發展可能會面臨“沒有開始，就要結束”的局面。這種局面對于中國這樣一個幅員遼闊、三大差別較為嚴重的發展中的人口大國，無論從經濟發展角度還是社會進步角度來看，都是不合時宜的。為了更好地促進經濟發展和社會進步，實現中華民族復興，我們在學習國際先進經驗時，一定要堅持結合本國國情和歷史發展階段的原則。

（二）要從戰略與長遠的角度看待中國政策性金融改革

從政策性金融的發展歷程看，中國對政策性金融體系的認識從一開始就并不清晰，對政策性金融的發展定位也存在明顯錯位，僅僅將政策性銀行當作專業銀行商業化改革的“副產品”，其功能只是承擔各專業銀行留下的某些特定政策性融資業務包袱，基本上沒有從國家經濟發展戰略角度規劃政策性金融的長遠發展問題；另外，對三家政策性銀行所從事的政策性業務范圍的界定也始終不清晰。這種情況不僅影響到政策性金融體系構建的完整性，而且也影響到決策層對政策性金融存在必要性的判斷。

基于此，設計中國政策性金融體系改革思路，需要具備戰略思維，從長遠的眼光看待這一問題。從政策性金融體系的發展角度而言，根據中國經濟發展所處階段和政策性金融需求的實際情況，政策性金融體系所包括的領域應該是非常廣泛的，而現有政策性金融機構的業務范圍是遠遠不能包含的。因此，要從經濟發展戰略高度認識政策性金融的重大意義，從長遠角度考慮中國政策性金融體系的設計，充分重視發揮政策性金融的作用，合理規劃政策性金融發展的業務領域，不斷完善政策性金融體系，增強政策性金融機構的作用；同時，不能片面強調政策性金融機構造成的不公平競爭、利潤化導向不足等負面問題，更不能僅將此作為確定政策性金融改革路徑的主要因素與考量依據。

（三）中國政策性金融體系需要積極建設、合理發展、長期存在

政策性金融是需要長期存在的，發達市場經濟國家也存在比較強大且種類多樣化的政策性金融服務，并且在政策性金融改革浪潮中，仍然堅持專門政策性金融機構負責的政策性金融業務。

對于處在“戰略機遇期”的中國，政策性金融的存在，首先要滿足其在進出口、農業、中小企業等領域產生的政策性金融業務這一傳統需求目標；其次，在鎖定“全面小康”和“三步走”戰略目標的情況下，還要以政策性金融貫徹落實統籌兼顧的科學發展觀，大力促進經濟結構調整和發展方式轉變，落實趕超戰略。中國政策性金融改革的發展方向并非單一的商業化或者“去政策化”，更不是取消政策性金融職能；恰恰相反，我們要通過政策性金融改革，進一步增強政策性金融體系的建設和發展，完成單純依靠商業性金融無法辦到的事情，促進經濟社會協調發展。同時，從發達國家的實踐看，由于社會資金配置的“市場失靈”現象將會長期存在，中國政策性金融的需求也具有長期性。在未來很長一段時間內，即使中國經濟得到快速發展，工業化、城鎮化、市場化水平進一步提高，但在農業、中小企業以及促進國內大型產品進出口等方面，中國仍然長期需要相應的政策性金融支持。

（四）需要提高政策性金融機構運作機制的市場化水平和風險管理水平

與發達國家相比，中國規范政策性金融體系的發展歷史比較短，直到20世紀90年代中期才成立了三家政策性銀行，并且是在計劃經濟時期的專業銀行基礎上成立的；其內部治理結構、管理體制與運行機制都是照搬中國傳統銀行模式，管理運作較為落后。而且，由于政策性金融機構在定位過程中并沒有強調財政在其中應該發揮的作用，財政補充政策性銀行資本金的渠道就無法建立，政策性銀行資本金缺乏現象較為嚴重；加之缺乏評價其政策性業務狀況的監督機構，導致各種“設租尋租”現象容易出現。

基于此，雖然中國仍然需要政策性金融及相應組織體系的存在，但對政策性金融機構特別是三家政策性銀行的深化改革也是必要的。應在政策性金融機構的組織架構設置和管理運營機制的改革中，提高政策性資金的使用效率，防止政策性資金的不合理漏損；在信貸類政策性金融機構中，要對貸款對象、項目發展前景、貸款風險等進行評估以決定貸款的發放；要增強風險控制意識，合理構建政策性金融機構的風險控制體系；要建立一支專業化的人才隊伍，并且建立相應的考核機制與激勵約束機制，增強內部競爭，提高工作效率。

注 釋：

①具體詳閱Export-Import Bank of the Unitd States，Annual Report 2008，http://www.exim.gov/.

[1]鄭 波.國外政策性銀行的最新發展及對我國的啟示[J].上海金融，2006，(12).

[2]白欽先，耿立新.日本近150年來政策性金融的發展演變與特征[J].日本研究，2005，(3).

[3]張韶華，郭常民.日本政策性金融的現狀及改革趨勢(出國考察報告)[R].西安金融，2006，(6).

[4]賈 康.日本財政投融資體系的重大改革[J].財政研究簡報，2002，(7).

The International Trend of Policy-Related Financial Evolution And the Choices China Faced w ith

JIA Kang,MENG Yan
(Research Institute for Fiscal Science,M inistry of Finance,Beijing 100142,China)

The policy-related finance is a long-term tool in the national econom ic development.Since 1990s of the 20th century,the development of policy-related finance presents a diverse state around the whole world,in which there does exist a trend of commercialized reform of policy banks;however this trend is only a local feature,rather than an overall feature,which should not be generalized,in particular, it should not be directly copied to China a latecomer economy w ithout the experience of fully developed policy finance.We need to rationally learn from the international experiences of policy-related financial reform,trying to avoid misleading reform and development of policy-related financial system.We cannot emphasis one-sidedly the negative impact of policy-related financial institutions,nor to take this as the main factors and basic considerations for deciding the reform path of policy-related finance.China’s reform of policy-related finance should be viewed from a strategic and long-term perspective;w ith active construction and rational development,we can give full play to the policy-related finance and contain the disadvantages of policy-related finance,so as to seize the“strategic opportunities”and to promote the optimal allocation of social resources and social progress.

policy-related finance;commercial reform;professional operation

book=48,ebook=51

F832.0

A

1005－0892(2010)12－0048－09

責任編校：魏 琳

2010-09-07

賈 康，財政部財政科學研究所所長，研究員，博士生導師，中國財政學會副會長兼秘書長，主要從事宏觀經濟及財經理論與政策研究；孟 艷，財政部財政科學研究所副研究員，經濟學博士，主要從事財政與金融理論研究。