發展公共租賃住房的具體政策建議
——2007—2009年保障性住房實施效果評價及政策建議（連載五）

◎ 谷俊青

（接五月上期）

(五)發展公共租賃住房的具體政策建議

1、實現投資主體多元化。

由于目前“夾心層”群體人數眾多，對公共租賃住房的需求不斷增大，而且在房價繼續上漲的情況下顯得更加迫切。因此，需要加快公共租賃住房建設的速度。為了解決建設資金問題，應本著“政府主導、社會參與”的原則，動員社會力量，拓展投資渠道，實現投資主體多元化。從目前各地的實踐經驗看，在政府一定政策優惠的支持下，廣泛引入社會資金參與公共租賃住房建設是可行的。在各地實踐經驗的基礎上目前可采取以下幾種模式：

第一，城市政府作為投資主體。由政府財政直接投資，責成相關職能部門具體組織實施，結合公產危舊房屋改造建設公共租賃住房。其產權為公產，建成后納入公產房租賃管理范疇，執行公共租賃住房政策。這樣，有利于與原有舊公房租賃管理接軌，推動原公有租賃住房制度的改革。

第二，開發企業作為投資主體。在政府出讓土地時列為附加條件，限定開發企業配建一定比例的公共租賃住房，其產權歸為開發企業所有。建設公共租賃住房用地也可采取租賃方式，按期繳納土地租金。建成后向政府限定的供應對象出租，租金標準可按成本租金加3%微利確定，與政府限定的租金標準差額部分由政府財政予以補貼。

第三，機關、企事業單位作為投資主體。有政府提供政策支持，鼓勵機關、企事業單位利用自有的閑置土地以職工公寓形式投資建設公共租賃住房，其產權歸單位所有。建成后向本單位符合享受公共租賃住房保障條件的住房困難職工出租。

第四，外來務工人員集中的開發區或工業園區作為投資主體。由政府提供政策支持，開發區或工業園區以集體宿舍形式自行投資建設公共租賃住房，其產權歸開發區或工業園區所有，建成后出租給外來務工人員臨時居住。

第五，政府和企業作為聯合投資主體。主要結合企業危舊房屋改造，由政府和企業共同投資建設公共租賃住房，產權按參與投資的份額比例分別歸國家和企業所有。建成后，按相應比例向社會和本單位符合享受公共租賃住房保障條件的住房困難家庭出租。

第六，鼓勵社會上任何機構或個人擁有符合標準的自有存量住房作為公共租賃住房房源，按政府規定的租金標準向政府限定的供應對象出租。凡出租的自有住房可以享受相關稅收優惠政策，并由政府給予一定獎勵。

第七，由政府出資收購社會上任何機構或個人擁有的符合標準的存量自有住房作為公共租賃住房房源，由相關職能部門納入公產公共租賃住房管理，向政府限定的符合享受公共租賃住房保障條件的住房困難家庭出租。

第八，由政府劃撥土地入股和企事業單位部分投資入股為主，并吸收符合享受公共租賃住房保障條件的住房困難家庭按規定的最低額度投資入股（超過最低額度多投資者不限），共同組建股份制住宅合作社集資合作建設公共租賃住房，產權歸住宅合作社集體所有。其建設的公共租賃住房可參照廉租住房享受政府的各項優惠政策。建成后，凡入股股東可優先租賃，并允許以股本按月抵扣租金，同時對租金標準給予一定比例的優惠。

為適應投資主體多元化的要求，需要構建以政府財政投入為主、充分利用一切可利用的金融工具和積極引導社會各種資金參與投資的多渠道融資平臺。其中可利用的金融工具主要包括：利用住房公積金的閑置資金發放長期低息貸款；商業銀行向符合對資本金比例規定要求和抵押擔保條件的公共租賃住房建設項目提供貸款；利用信托資金貸款或由信托公司設立公共租賃住房基金向投資者募集資金用于購買公共租賃住房的資產收益權，通過租金收益實現本金回收和投資回報；發行政府債券或企業債券用于公共租賃住房建設。

2、科學界定供應對象，力求做到應保盡保。

公共租賃住房應定位于對中低收入住房困難家庭住房保障的全覆蓋，是實現“人人享有適當住房”的重要保障方式。

按照國務院的有關文件精神，凡本地區一套建筑面積為60平方米的經濟適用住房平均價格與雙職工家庭平均工資收入之比在4倍以上的家庭即可界定為中低收入家庭。這部分家庭中目前無房（承租公產或單位產住房者除外）或住房未達標的可界定為住房困難戶。因為各地的經濟發展水平、居民居住水平和住房價格水平存在差距，所以各地可根據上述精神，結合當地的實際情況，采取與居民收入掛鉤的辦法，科學界定供應對象。

公共租賃住房的供應對象大體包括：

第一，中低收入住房困難家庭中不符合享受經濟適用住房和廉租住房保障條件而又無力購買市場商品房者；

第二，外來務工人員和新就業職工的過渡性住房需求對象；

第三，符合經濟適用住房保障條件但無力購買的低收入家庭或雖有能力購買但由于供應不足尚在輪候的家庭；

第四，領取廉租住房租賃補貼的家庭；

第五，屬于拆遷安置等待還遷的家庭。

3、租金標準的確定應低于市場租金水平、高于廉租住房租金水平，與承租人的經濟承受能力相適應。

公共租賃住房政策的推出，主要源于目前市場商品房價格水平和市場租金水平遠遠超出了“夾心層”以及外來務工人員與新就業職工的經濟支付能力，這就決定了公共租賃住房租金標準的確定必須以承租家庭的經濟支付能力為基礎和前提條件。

收入水平是住房經濟支付能力的決定性因素。所謂住房經濟支付能力是指一個家庭的收入水平在持續住房支出之后其所余部分仍然可以維持其基本生活的能力。公共租賃住房的租金標準必須與居民收入水平掛鉤，由政府合理控制、統一限定。目前廉租住房的租金標準一般按最低收入家庭可支配收入的5%確定的，公共租賃住房的租金標準應略高于廉租住房的租金標準。由于公共租賃住房的保障對象覆蓋面較廣，范圍內的人與人之間收入也有一定差距，因此，各地可根據當地的不同情況按中低收入家庭的不同可支配收入線不超過10%的比例分檔次確定，切忌“一刀切”。

企業是要追求利潤的，開發企業建設的公共租賃住房除享受政府的政策優惠外，租金標準可按成本租金加微利的原則確定。其成本租金應由提取的折舊費、維修基金、管理費三部分構成，需經物價主管部門核定。其租金標準與政府確定的公共租賃住房租金標準之間的差額由政府財政予以補貼。

4、公共租賃住房的建設和管理應采取以政府主導與市場機制相結合的模式，以適應投資主體多元化的要求。

第一，建設規模。應根據供應范圍對公共租賃住房的需求總量、結合現有存量租賃住房情況，政府的財力和社會參與的可能程度由政府統籌規劃，分期分批實施，并納入年度保障住房建設計劃。

由于公共租賃住房的發展還剛剛起步，短期內不可能全部滿足需要提供公共租賃住房保障家庭的住房問題。因此，在需求大于供給期間，有條件的地方可在年度財政預算中安排一定資金，向符合公共租賃住房保障條件的輪候家庭發放租金補貼。

第二，公共租賃住房的戶型面積應從保障供應對象的基本生活需要出發和照顧承租人經濟承受能力等原則按低標準限定。供應對象由政府主管部門根據規定條件核定，租金標準一律實行政府指導價。

同時，建立以企業為主體的公共租賃住房運行機制。由政府制訂規范運營的具體辦法，分別由各投資主體組建的管理機構具體實施。

第三，各投資主體建設的公共租賃住房必須統一按照政府制定的規范運營管理辦法實施規范管理。

公共租賃住房的規范管理主要包括租金管理、租賃對象管理和租賃期間管理。管理的核心重點是建立動態管理機制，因此需要切實加強基礎工作，充分運用現代信息技術網絡手段，以便隨時掌控保障對象住房和收入情況的變化。

租金管理。主要是租金標準按政府指導價執行，其目的在于使租金水平控制在承租對象經濟支付能力可承受的范圍內。但是，由于承租人的收入水平是經常變化的，而且不同收入之間執行不同檔次的租金標準，因此必須根據承租人收入的變化情況及時調整執行相應的租金標準，實施動態管理。

租賃對象管理。主要是嚴格按照政府限定的供應對象出租公共租賃住房。政府核定的供應對象主要以收入水平為準入條件，由于承租人的收人水平是經常變化的，因此需要建立退出機制，一旦承租人的收入水平超過了準入線應及時退出，以保證公共租賃住房保障資源配置的合理性。

租賃期間管理。主要包括承租人準入與退出的操作管理、住房的維修與養護管理和日常物業服務管理。公共租賃住房的供需雙方必須根據有關法律、法規和當地政府制定的公共租賃住房管理辦法，在平等、自愿的基礎上簽訂租賃合同，以便明確公共租賃住房的產權單位和承租人之間的權利義務。如：明確房屋的基本情況、租賃期限、租金標準、房屋交付使用后的安全使用約定、房屋維修與養護約定及相關費用的承擔方式、合同終止與解除、違約責任、合同執行爭議的解決辦法以及其他約定事項等。

公共租賃住房的租賃期限一般可定為5年，合同期滿后承租人應退出住房。如果承租人要繼續承租的，應在合同期滿前3個月內提出申請，經產權單位根據政府限定的條件復核，符合條件的可以續簽租賃合同。隨著收入變化，承租家庭已不符合承租條件而暫時不能退出住房的，租賃合同期滿后可給予2個月的過渡期，過渡期內按同類地段類似住房的市場租金標準收取租金；過渡期滿后仍不能退出住房的，則按產權單位規定的租金標準收取租金。

承租家庭如有下列行為之一的，產權單位可與承租家庭解除租賃合同，收回住房：將承租住房轉借、轉租的；擅自改變承租住房居住用途的；連續6 個月以上未在承租住房內居住的；連續3 個月以上未按期繳納租金的；已獲得其他方式保障性住房的；出現不按規定如實申報家庭住房和收入情況，屬于騙租行為的，對騙租行為應視情況按約定給予一定處罰。

（全文連載完。歡迎讀者就此問題來稿討論。本刊將持續關注民生問題。

——編者）