轉移支付保障村政府基本服務均等化

◎ 河南省安陽縣農技推廣中心 李改清

一、村級轉移支付的概念

轉移支付作為一個完整的名詞產生于現代西方國家，英文原意是資金的轉移。我們國家“轉移支付”的概念是在1993年11月，中共中央十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》一文中正式提出，我們稱的財政轉移支付是指政府間資金的相互轉移和再分配。一般特指相臨兩級政府間、上級政府對下級政府的財力援助與支持。是一種為實現國家宏觀調控，保障不同區域內政府施政能力和居民生活基本平衡的政府間財力調配的一種形式，屬于財政再分配的范疇。

轉移支付的目標是糾正或調整地區間縱向和橫向間失衡，保證各級政府的財政收支平衡，最終實現全國各地的公共服務水平的均等化。這一目標絕不等于要直接拉平各地生活水平，也不意味著要完全消除各地經濟發展的差異，而是要使各地方政府的基本服務能力達到均衡。

財政轉移支付的形式主要有一般性轉移支付和專項轉移支付，前者是指中央對地方轉移支付時對該項資金的用途沒有特定限制，地方政府可以根據自身需要自行支配；后者是指中央對地方轉移支付時對該項資金的用途有一定的條件限制，接受該資金的地方政府必須按照中央政府的要求使用資金，所以專項轉移支付又稱專項撥款。

村級轉移支付是指取消農業稅附加后，各級財政支付給村級的專門用于村級干部報酬、農村五保戶供養、辦公經費等以保證村級組織正常運轉所需要的經費資金。在《村集體經濟組織會計制度》中，將這部分資金列入“補助收入”科目進行核算。由此可見，目前我國各級財政對村級的轉移支付僅限于專項轉移支付的范疇。

二、村級轉移支付的作用

2004年以前，村級的收入主要依靠提留統籌、農業稅附加及返還，但是2004年皇糧國稅取消后，農業稅附加也隨之取消。村級收入因來源減少或消失，村干部報酬和辦公經費失去了保障，經常出現拖欠村干部工資的情況，一定程度上影響了村干部工作的積極性。為保障村級工作的正常運轉，各級財政專門安排轉移支付補助資金，確保村級補助資金和村級自有資金能夠基本滿足村干部報酬、農村五保戶供養、辦公經費等事項的需要。由此可見，村級轉移支付資金對于保障村級政府基本公共服務均等化，促進農村社會和諧與穩定中發揮著十分重要的作用。

三、村級轉移支付資金的性質與管理要求

村級轉移支付既然是各級財政撥付給村級的經費資金，其所有權當然就歸村集體所有，村級對這部分資金就應該有占有、使用、支配的權利。按中央對村級轉移支付資金實行“鄉級管理，村級使用”的要求，確保專款專用。各級農經和財政作為主管部門應該共同監督和管理其使用情況，嚴禁截留、平調、挪用這部分資金。安陽縣農業局“農民負擔監督管理辦公室”負責監督檢查本縣各財政所對村級轉移支付資金的分配和撥付到位情況，以預防各部門及鄉鎮平調或挪用該項資金，同時確保該項資金的及時到位和正確使用。

安陽縣的經濟發展不太均衡，部分行政村全年基本沒有收入來源，這些村級的最基本的開支全部依靠財政的轉移支付來應付，這一專項資金對他們這些村來說可謂“雪中送炭”,非常及時和必要，所以鄉鎮財政部門對該項資金的分配與管理也是非常的嚴密。

四、村級轉移支付中存在的問題

（一）、轉移支付的規模太小

目前財政對村級轉移支付僅限于村干部報酬、五保戶供養、辦公經費。對于村級公共衛生、社會治安、村級道路、農田水利、村民供水等基礎性公共產品的供給尚處于空白，致使村級的公益性事業因財力不足無法開展，而村級公共產品的嚴重匱乏也制約了村級經濟的迅速發展，盡管我國財政轉移支付的總量在持續增長（1995年中央的各類轉移支付額為2530億元，2005已增長到11483億元，2009年增長到23955億元），但由于我國人口眾多、國土面積廣大，有限的轉移支付資金往往在下撥過程中發生“滲漏”，再加上我國有五級政府（中央、省、市、縣、鄉），雖然村委會行使基層政府的職能，但是卻沒有自己獨立的財政機構，各級財政撥付給村級的轉移支付資金只能到達鄉鎮財政部門，倘若鄉鎮政府財政困難，那么最終到達村級的資金因時間的延誤，數量的滲漏，都會使村級的轉移支付規模變小。

（二）轉移支付的形式、模式單一

我國財政轉移支付模式有三種：一是自上而下的縱向轉移，二是橫向轉移，三是縱橫交叉轉移，而目前中央和地方對村級的轉移支付僅限于縱向的專項轉移支付，橫向、縱橫交叉、一般轉移支付都還是空白，使得農村基層政府提供基本服務的能力以及實現各地政府財力均等化的目標受到了限制。因為專項轉移支付帶有專項性質，到達村級后，村級無權靈活使用而必須?？顚Ｓ茫荒茉黾哟寮壍淖杂芍湄斄?。

（三）?？罘峙淙狈_性和透明性

由于縣對村級專項轉移支付管理辦法沒有公開或者公開性不夠高，各村對?？钍侨绾畏峙涞?，分配的標準是什么等都不十分清楚，只能從鄉財政所了解本村獲得了多少?？睿恢獞峙涠嗌伲膊恢榔渌鍛峙涠嗌賹嶋H獲得多少。由于村會計不清楚具體數額容易導致村級年初編制財務收支預算表時漏計或者無法統計該資金，不利于村級統籌安排預算支出。

（四）鄉鎮財政撥付資金不徹底，程序不規范

目前安陽縣21個鄉鎮財政所對村級的轉移支付補助資金實行專戶存儲，每年由鄉財政所直接將村干部報酬撥付到村干部的工資卡上，然后由村會計直接將村干部報酬、報刊雜志、五保戶補助等報銷單據報送鄉財政所進行列支。村級當年的零星余額留存鄉財政所賬面并結轉下年使用。而鄉鎮農經部門對這部分資金完全失去參與分配和監督管理的權利。因為這部分資金根本不經過“三資”代理服務中心的代管資金賬戶。而這種模式的結果導致村級的收支被人為的分成兩部分，其中的一部分存放在鄉財政所，另一部分收支手續存放在“三資”代理服務中心，造成村級收支的不完整和不連續，村級賬面無法真實地完正地反映全年的財務收支全貌，特別是給村級的財務公開造成困憂。因為安陽縣全部實行了會計電算化，月末或季末由電腦自動生成的村級財務收支報表中并不包括在鄉財政所的那部分，如果按此底稿公開，勢必會引起群眾的誤解，認為財務公開不真實不全面。如果將二者合而為一，又會造成村級公開的內容與“三資“代理服務中心的公開底稿不一致，在每年由縣紀檢委、監察、財政、農業、民政部門聯合對村級村務財務公開檢查時如果發現這種情況是要扣分的，也是不允許的。如果鄉財政所能將這部分資金統一撥付到”三資’代理中心的代管資金賬戶上，由農經和財政部門共同參與分配和監督管理，這樣村級的收支就會完整和連續地反映到村級的賬目上，由此生成的財務公開底稿也將是完整和連續的，按此底稿公開，群眾也不會誤解，干群矛盾也會消除。

五、完善村級轉移支付的建議

（一）增加對農村公共物品轉移支付的力度

農村中的純公共物品包括：農村基層政府管理、社會治安、計劃生育、農業基礎科研、農業環保、農村義務教育、農村公共衛生、社會救濟等，建議將上述公共物品全部納入預算支出范圍，加大財政對于農村純公共物品的投資。

中央財經領導小組辦公室副主任陳錫文近日透露，為遏制取消農業稅后農民負擔反彈，今年中央、省、市級政府對農村轉移支付將超過1000億元。隨著中央財政轉移支付規模的不斷擴大，村級提供公共產品的能力應能保持在一個最低水平的公平范圍內，從而保障村民享受公共服務方面最基本的權利。

（二）增加轉移支付形式，完善轉移支付模式

相對于專項轉移支付來說，一般轉移支付能補充村級財力的不足，村級對此擁有較大的自主權，可根據自身需要，用與村級道路、農田水利、公共衛生、自來水供應等方面的支出，以滿足村級基本公共物品和基礎性設施的需要。為防止資金的滲漏，可減少中間的環節。譬如可嘗試中央將資金撥付到省，省可以直接撥付到縣，縣可直接撥付到村。這樣既可以減少中間環節主持資金的運作費用，又可以縮短資金的在途時間，提高資金的使用效率。我國農村大部分地區經濟比較薄弱，地區經濟發展水平差異顯著，僅僅依靠本地財力和縱向轉移支付是遠遠不夠的，需要橫向轉移支付作為補充以幫助不發達地區實現政府公共產品均等化目標。

（三）建立財政轉移支付的法律體系

2009年我國中央的轉移支付規模已達23955億元，對如此一大筆資金的管理，僅僅依據財政部制定的一個部門規章來規范，顯得十分單薄。為此迫切需要全國人大或國務院盡快制定并出臺《中華人民共和國政府轉移支付法》，以法律的威嚴性和統一性來規范和約束轉移支付的行為，增加其透明度，保證其實施的嚴肅性，明確轉移支付的數額、轉移支付的方式、轉移支付的監管以及違法違規行為責任的認定和處罰，實現轉移支付管理工作的科學化，制度化，規范化。制定和完善《村級轉移支付管理辦法》，將村級轉移支付的來源、計算方法、資金數額、資金劃撥的時間、劃撥程序、使用方向、資金的核算、監督管理等內容 在網上公開，為農業、民政、紀檢等部門對村級的轉移支付資金的使用、財務工作流程、財務公開進行監督檢查提供法律依據。盡快形成一套完整高效的轉移支付法律體系。

（四）加強資金的管理

2010年2月8日，中央紀委、財政部、農業部、民政部共同發布的《關于進一步加強村級會計委托代理服務工作的指導意見》中指出，財政轉移支付補助的村級資金，要納入會計委托機構統一管理，建賬核算，嚴格監督使用。根據此《指導意見》，財政部門應及時足額將村級轉移支付資金撥付到鄉鎮村級代理中心的代管資金賬戶上，村級將其納入“補助收入”科目進入村級帳內進行核算，并且與村級自有資金一起在年初要編制預算并報代理中心備案，年終要及時編制決算。按照財務工作流程，嚴格資金的使用，并及時實行財務公開，接受群眾監督。財政、農經部門要加強對此項資金的專項審計，確保轉移支付資金正確、合理地使用。