發展公共租賃住房的背景與意義
——2007—2009年保障性住房實施效果評價及政策建議（連載四）

◎ 谷俊青

（接四月上期）

保障性住房建設雖然積累了豐富的經驗，取得了明顯成效。但是，受國家財政支付能力的制約，目前的住房保障對象還只限于低收入住房困難家庭。尤其是廉租住房的供應對象只限于最低收入住房困難家庭。長期生活在城鎮中的“夾心層”的住房困難問題十分突出。

所謂“夾心層”是指沒有資格享受現行保障性住房政策，又買不起市場商品房的中低收入住房困難家庭。主要包括四類人群：一是中低收入住房困難家庭，他們的經濟支付能力難以通過市場購買或租賃住房，而按現行政策又不屬于經濟適用房和廉租住房的供應對象，這部分人是“夾心層”的主體；二是進城務工人員和其他外來人員中的住房困難者，他們中的相當一部分雖長期生活、工作在城里，但是由于沒有城鎮戶籍，尚未納入政府住房保障范圍；三是新就業的機關、事業單位和國有大中型企業中暫時購房支付能力不足的住房困難職工；四是雖屬經濟適用住房或廉租住房的保障對象，但由于房源供應不足尚在輪侯中的低收入住房困難家庭。

面對上述情況，期望繼續以出售住房的策略解決其住房困難問題是很不現實的。應積極調整政策，制定一套公共租賃住房管理辦法。這種公共租賃住房由政府控制租金水平，適應住房保障對象的經濟承受能力，解決住房保障政策缺位的“夾心層”群體的住房問題，此舉也是對當前住房保障政策的一種補充與完善。廈門、深圳、青島、天津、福州、北京、杭州、常州、重慶、成都等城市根據黨的十七大確定的“住有所居”發展目標，在認真貫徹落實科學發展觀中，從當地的實際情況出發，積極探索和建立公共租賃住房制度，并取得了一定成效。實踐證明，公共租賃住房是社會保障供應體系的重要組成部分，具有廣闊發展空間。公共租賃住房制度的建立是住房保障政策和保障方式的創新，投融資機構和產權方式上的創新，對進一步健全和完善住房保障政策體系具有重要意義。為了推動公共租賃住房在全國范圍的加快發展，有必要在各地實踐經驗的基礎上，對發展公共租賃住房的有關政策體系進一步研究。

（一）公共租賃住房的定義

公共租賃住房是指由政府直接投資或多元化投資主體提高政策支持，限定戶型面積、供應對象和租賃水平，面向 “夾心層”群體出租的政策性、公共性社會保障住房。

其政策性體現為社會救助政策的運用和對社會財富進行的再分配，有利于縮小貧富差距；其公共性體現為面向全體中低收入住房困難家庭中“夾心層”群體的公共福利性質，有利于實現公平正義，保障大多數人的居住權益。

（二）發展公共租賃住房的必要性和積極作用

1、發展公共租賃住房可以進一步擴大住房保障的覆蓋面，實現現行住房政策與市場之間的政策銜接，填補了政策缺位部分的空白。據測算，目前以收入為基礎的社會各階層的構成，高收入與最低收入階層約各占10%左右，中低收入階層則占80%左右。可見，中低收入家庭是經濟發展的重要勞動力資源和消費群體。目前“夾心層”群體在中低收入家庭中占著相當的比重，人數眾多，如果通過擴大廉租住房和經濟適用房的覆蓋來解決他們的住房問題，第一，政府的財力難以承擔；第二，一部分“夾心層”支付能力不足；第三，部分“夾心層”群體的住房困難是暫時的，他們可以隨著收入的增長自行解決。由此看來，發展公共租賃住房既可以為他們提供穩定的住房，又可以滿足其過渡性居住需求，還可以減輕他們的支出壓力，加快家庭財產積累，共享政策發展成果，促進社會公平。此外，外來務工人員的住房問題也有了解決的途徑。可以說，發展公共租賃住房是實現“住有所居”目標、促進城市化健康發展的重要舉措，有利于推進城市化健康發展的進程，進一步維護社會的和諧和穩定。

2、發展公共租賃住房可以增加低于市場租金水平，與當前“夾心層”群體經濟支付能力相適應的小戶型租賃住房供應，有利于推動住房供應和消費模式向“租售并舉”轉變，形成住房所有權買賣和住房使用權買賣互相促進、共同發展的格局。

3、發展公共租賃住房可以進一步健全和完善保障住房供應體系，增加住房供應，進一步擴大住房保障的覆蓋面，從而緩解住房的供需矛盾，有利于平抑市場商品房價格和租賃價格的過快上漲，促進房地產市場和租賃市場的健康發展。

4、按照政府主導，社會參與的原則，發展公共租賃住房可以充分利用多方社會資金參與保障性住房建設，對拓展融資渠道，解決保障性住房建設資金籌集問題有較大的借鑒意義。

5、作為政府限定供應對象的公共租賃住房，還可以為領取廉租房補貼的最低收入住房困難家庭提供房源，使他們能夠更好地獲得住房保障。他們有了穩定住房后，還可以隨著收入的增加逐步減少政府的租賃補貼，有利于實施廉租住房的動態管理，建立有效的退出機制。

（三）發展公共租賃住房的指導原則

1、統籌規劃，因地制宜的原則。公共租賃住房作為社會保障性住房的重要組成部分，應列入當地的保障性住房建設規劃和年度計劃，與目前住房保障各項工作有機結合。公共租賃住房的供應規模、供應結構和供應方式應根據各地的經濟發展水平、城市化發展進程、資源環境承受能力、流動人口的現實規模與特征和住房短缺的實際情況科學合理的確定，并隨著城市住房供需情況和租賃對象的收入變化進行相應調整，實施動態管理。

2、政府主導與社會參與相結合的原則。政府主導就是將發展公共租賃住房列為政府的職責范圍，主要通過直接投資、部分投資或通過“土地供應、稅收優惠、金融安排”等手段提供支持。土地供應以行政劃撥為主，也可采取代價入股或協議租賃按年繳納土地租金的方式；稅收優惠和金融安排可參照有關廉租房住房的政策執行。在管理上則由政府限定戶型面積、供應對象和租金水平。

社會參與主要是充分動員社會力量，廣泛引入一切可以利用的社會資金和資源用于公共租賃住房建設和經營，實現投資主體多元化。

3、分散配建，融合居住的原則。目前，我國城市居民居住空間結構的異向分化日趨明顯，低收入群體聚集區的邊緣化破壞了城市的整體和諧性。為避免城市居民各階層之間居住空間的進一步分化，防止因低收入貧民群體逐漸移往城市邊緣地帶聚集居住而導致“貧民窟”現象的發生，應采取在配套成熟的普通商品住宅區配建部分公共租賃住房或將不同收入階層的住房置于同一建筑或同一開發項目中，以實現融合居住的目標，促進社會公平和諧。

4、堅持政策性、公共性和非盈利性的原則。公共租賃住房作為社會保障住房供應體系的重要組成部分，其性質決定了它不能以盈利為目的。堅持公共租賃住房的政策性和公共性，則是為保障“夾心層”群體住房權益應遵循的操作原則。

（四）公共租賃住房與廉租住房、經濟適用住房的主要區別

公共租賃住房與廉租住房和經濟適用住房均屬社會保障性住房。其主要區別在于經濟適用住房是開發企業通過銀行貸款融資，按照政府限定的戶型標準建設的以保本微利原則向政府限定的低收入住房困難家庭出售的普通住宅。其建設用地由政府行政劃撥，并享受政府規定的扶持政策優惠。廉租住房建設資金則以財政預算安排為主、多渠道籌措的原則，并將財政預算安排資金和住房公積金增值收益中按規定提取的城市廉租住房補充基金作為固定的資金來源；采取集中新建、在普通商品房項目中配建和收購存量舊房的辦法提供房源；在保障方式上采取實物配租、租賃補貼和租金減免等手段重點解決民政部門已確定的享受城市居民最低生活保障待遇和城鎮優撫對象家庭的住房困難，其困難標準目前確定為人均使用面積7.5平方米，以下（含7.5平方米），采取以租賃補貼為主、實物配租為輔的方式。實物配租的租金標準由政府定價，一般按最低收入家庭收入的5%確定。公共租賃住房的供應范圍則比較廣，是面向政府限定的所有中低收入家庭中未能享受現行住房保障政策的“夾心層”群體的住房困難戶，包括外來務工人員和新就業職工。建設公共租賃住房的投資主體是多元化的，住房產權不歸個人所有，其產權形式隨著投資主體的多元化更加靈活。

（未完待續。六月上期連載主題：發展公共租賃住房的具體政策建議）