城鄉一體化的模式、動力和路徑
——兼及江蘇統籌城鄉發展的思考

張道政,周小彤

(1.中共江蘇省委研究室,江蘇 南京 210023;2.招商銀行 南京分行,江蘇 南京 210005)

城鄉一體化的模式、動力和路徑
——兼及江蘇統籌城鄉發展的思考

張道政1,周小彤2

(1.中共江蘇省委研究室,江蘇 南京 210023;2.招商銀行 南京分行,江蘇 南京 210005)

推動城鄉一體化發展事關全面小康和社會主義現代化建設進程。在回顧發展經濟學、城市化等相關理論的基礎上,對城鄉一體化的基本模式與主要動力進行歸納梳理,并以日韓臺統籌城鄉的實踐探索開展實證分析,進而得出江蘇新時期推進城鄉一體化的路徑主要有:增加城市供給,增加新制度供給,增加特色產業群供給,增加“三農”先進要素供給和農村土地政策供給。

城鄉一體化;發展模式;動力機制;路徑創新

突破城鄉二元結構,推動城鄉共同發展,是現代化建設進程的必經階段和重要內容。只有消滅城鄉、工農、腦力勞動和體力勞動這三大差別,消除了舊的分工,才能使每個人自由全面發展。順應經濟社會發展規律和時代特征,黨的十六大首次提出統籌城鄉經濟社會發展,黨的十七大首次強調形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。在實踐中,由于區域經濟社會發展存在非均衡性,決定了實現城鄉一體化步驟和水平的差異性,發達地區的率先突破是構建新型城鄉關系的先導性實踐。

一、城鄉一體化的基本模式與主要動力

推動城鄉一體化發展,就是通過促進勞動力、技術、信息、商品等要素的雙向流動,建立城鄉融合互補發展的制度性安排,從根本上改變城鄉分治分離的非均衡狀態,最終形成城鄉居民共享現代文明的發展新格局。由于受到空間形態、驅動力量和路徑依賴等因素影響,城鄉關系的變遷過程呈現出多層次和多路徑,從而使城鄉一體化過程表現出多樣化的發展模式,從理論研究和國內外發展實踐看,主要有以下三種:

1.單極中心城市帶動近郊城鎮模式

城市發展到一定階段后,集聚輻射能力隨之增強,大城市特別是特大城市對經濟聯系密切的近郊區域產生顯著的正外部性效應。以劉易斯—費景漢—拉尼斯為代表的結構主義認為,農業剩余勞動力向非農產業轉移是突破二元經濟結構的關鍵,在工業化快速發展過程中,城市對農村的輻射帶動主要體現在城市持續吸納農村剩余勞動力,城鄉人口比例的不斷調整使兩者之間的勞動生產率差距不斷縮小,直至大體相等,最終扭轉農村的弱勢地位,使城鄉發展趨于相對穩定狀態。弗朗索瓦·佩魯為代表的增長極理論認為,經濟增長以不同的強度出現于一些增長點或增長極上,城市作為一個強力點,發展到一定階段后優質資源要素將向農村擴散,從而帶動城鄉共同發展。利普頓認為城市是經濟政治中心,城市集團具有借助政治權力制定“城市偏好”政策的傾向,使社會資源服從利城不利鄉的配置模式。此外,杜能的農業區位理論、繆爾達爾的循環累積因果論、普雷維什的中心—外圍論、弗里德曼的空間極化發展理論等雖然沒有直接論及城鄉一體化命題,但都為解決先城后鄉的非均衡發展模式開出“藥方”。

很顯然,這種模式的主要動力是城市化。隨著城市規模的擴張、實力的增長、功能的完善,在一城(中心城市)一圈(城市環繞帶或有限的行政郊區)的空間范圍內,城市的優質要素、資源、公共服務不斷向農村延伸(如圖1),形成持續的正溢出效應,這種溢出既可以通過經濟上的自然聯系實現,也可以是人為設計的政策制度推動,城市始終處于主導地位。

2.特定區域小城鎮內生成長模式

基于自然稟賦、區位條件和政策扶持等方面的有利因素,特定區域內的鄉村在城市繁榮的過程中實現發展突破,促進小城鎮迅速崛起。特別是位于中心城市之間的交通走廊地帶,既能接受城際間資源要素快速流動的溢出效應,又在土地、勞動力等方面具有大城市無可比擬的比較優勢,逐步集聚較強的內生發展動力。加拿大學者麥吉提出的Desakota概念即反映這種發展模式。

小城鎮和農村從最初被動接受輻射到自我發展能力不斷增強,主要動力是工業化、產業化。由于各類快捷通道的建設降低了中間地帶的交易成本,使相應地區的比較優勢進一步凸顯,配套工業、農業產業化的迅猛發展驅動鄉村工業和小城鎮興起(如圖2)。如江蘇蘇南地區從初期的“離土不離鄉、進廠不進城”,到離土也離鄉,工業向園區集中、農民居住社區集中、人口向城鎮集中,各類功能型、特色型小城鎮的加速興盛,帶動了農村地區發展形態的嬗變,也使得大城市從孤立發展向城市群及區域聯動發展具備了微觀空間基礎。

3.城鄉并重的復合體發展模式

突破城市與鄉村的邊界乃至跨越縣域、省域行政界限,在更大區域內實現統籌協調發展是經濟社會發展到一定階段后的必然現象和客觀要求,城鄉一體化自然也要順應這種趨勢。矣比尼澤·矣霍華德于1898年提出建設“田園城市”(Garden City)概念,主張發展兼備城與鄉優點的復合體,用城鄉一體化的新社會結構形態取代城鄉對立的舊社會結構形態。劉易斯指出,城與鄉同等重要,從長遠看,自然環境(農村)比人工環境(城市)更重要,應當在發展中促進兩者的有機結合,既實現城鄉之間的平衡,又使全部居民共享現代生活。賴特、斯坦因認為,通過分散中心城市權利構建眾多“新的城鎮中心”,如在區域交通網絡結點發展城鎮并輔以空地系統,能夠形成一個更大區域的統一體,這種發展模式不斷延伸和拓展,可以實現更大區域內整體發展。霍爾、培恩認為,傳統對立的城市網絡和城市等級體系兩大概念正走向融合,“網絡+等級”的空間結構意味著特定區域內的城鎮通過厘清層級定位和建立合理分工,可以在城市網絡中形成更加緊密的聯動關系,進而帶動整個區域城鄉共同發展。

這種模式實質上包含兩個方面:一是特定區域內城市和鄉村發揮各自優勢,實現錯位發展、互補融合;二是地域相鄰的多個中心城市高效聯動,輻射帶動更大區域的城鄉區間,實現整體發展水平的協同提升(如圖3)。實現這一過程最主要的推動力是制度創新,通過新制度的設計,確立新的發展秩序和格局,特別是在跨越行政區劃的更大范圍內,實現城鄉一體化發展需要在城鄉要素優勢互補、跨區域基礎設施互接互通、城鄉一體化發展戰略規劃、更大范圍共享公共服務等方面,構建具有普適性的制度體系,以此推動城與城、城與鄉互動發展。

經濟社會發展的復雜性,決定城鄉關系絕不僅限于以上三種模式。這三種模式在實踐發展中不是孤立存在的,任何區域的城鄉一體化實踐都或多或少帶有三者的印跡。首先,社會大分工形成城市的先發優勢,做強做大中心城市,以城市化帶動農村具有普遍規律性。其次,城鄉共同繁榮根本出路在于解決“三農”的自我發展能力,產業化是必由之路。正如很多學者指出的,發達國家的城鄉一體化主要表現為人口“逆城市化”,而發展中國家則表現為城市產業“溢出”,在此過程中,小城鎮作為城市現代文明向農村傳播的“中繼站”,應當成為促進城鄉一體化的建設重點和主要抓手。第三,從更大區域來看,城鄉一體化勢必依靠多個中心城市的聯動拉開主框架、眾多小城鎮帶動廣闊農村為微觀支撐來實現,而跨區域(特別是跨行政區域)的經濟社會協調活動,必須依靠制度創新,有的甚至是更高層次的強制型制度供給來確保更大范圍內城鄉一體化協調、高效、聯動推進,日韓臺統籌城鄉發展的實踐過程也有力證明了三種模式的共生性。

二、日韓臺的發展實踐和路徑選擇

“二戰”以后,日本、韓國、臺灣采取內向型積累的發展路徑,先后遇到農村日趨蕭條、農業發展滯后、城鄉收入差距拉大等突出問題。從上世紀六七十年代開始,日韓臺緊緊圍繞城市化、產業化、制度化三大動力,通過抓好一系列傳導介質建設,不斷完善城鄉互動發展的功能體系,形成了一條具有區域特色的城鄉統籌發展路徑(如圖4)。經過十多年的不懈努力,農村落后面貌和城鄉分割發展格局得到根本扭轉,這一成功實踐,構成“東亞奇跡”的重要內涵。

1.發揮中心城市輻射帶動效應

一是落實城鄉整體規劃建設。日本50年代中期就提出“新農村建設構想”,把農村發展納入國家戰略計劃,1967年制定《經濟社會發展規劃》,出臺一系列縮小城鄉差距、謀求區域均衡發展、消除環境污染等政策措施,在制訂第一次全國綜合開發規劃時,選擇若干中小城市推進工業化和城市化,以此帶動周邊農村的發展,80年代中期進行第四次全國綜合開發規劃時,更加強調點(城鎮)、線(網狀基礎設施)和面(農村地區)網絡化發展,突出城市特別是中小城市對農村的帶動作用。

二是注重維護規劃的權威性和系統性。除了以法律形式明確規劃的嚴肅性和權威性,還非常注重立法體系統一銜接。日本60、70年代先后出臺《城市規劃法》、《促進農業振興法》和《國土利用規劃法》。前者把城市空間分為城市化區域和城市化調整區域,根據區域的現狀和發展方向規劃土地使用;《促進農業振興法》實施嚴格的農用地保護政策,規劃農業振興區域,并實施綜合建設開發,避免城市化無序擴張和農村建設中的土地浪費;而《國土利用規劃法》對全國土地進行統一規劃開發,力求實現產業發展、土地利用、城鄉建設的協同效應。

三是把統籌產業布局作為以城帶鄉的第一要務。日本1971年出臺《農村地區引入工業促進法》,將工業過度密集區確定為“促進轉出地區”,將工業集聚程度較低的地區確定為“誘導地區”,通過政府補貼和政策性融資,推動城市企業向農村地區轉移,使城鄉產業和就業結構發生顯著變化,盡快改善農村物質條件(表1)。

表1 日本城鄉產業、就業變化情況

2.培育壯大特色小城鎮

把小城鎮作為戰略支點,放在統籌城鄉發展的特殊位置,從戰略定位、產業發展、實地建設等方面大力推進。

一方面,以法律形式確立小城鎮建設的特色定位。韓國從1972年起實施“小城鎮培育事業”,對1458個小城鎮給予平均1.65億韓元的建設資助,并先后出臺《國土建設綜合規劃法》、《有關產業區位及開發法》、《有關趨于均衡開發及地方中小企業培育法》等一系列法律法規,促進小城鎮發展為周邊農村地區生活、文化和流通中心,成為傳導中心城市輻射帶動力的戰略支點。

另一方面,注重發揮比較優勢打造特色經濟。日本推行造村運動以后,大力發展1.5次產業,地方政府以發展農林牧漁產品等產品加工業為重點,不僅提高農產品的附加價值,而且實現勞動力就地轉移,亦工亦農的兼業農民大量增加也有利于農民收入大幅提升,始于1979年的大分縣“一村一品”運動,影響波及東亞及至歐美國家,通過挖掘本地潛力和發展優勢,許多鄉村自我發展能力大幅提升。

此外,在新農村建設過程中強調特色規劃。韓國政府要求每個村基于實際情況和發展需要,根據市、郡下達的規劃手冊編制新村事業規劃,包括改善環境規劃、增加所得(收入)規劃、改造意識規劃三大類,并推薦了12種標準住宅圖紙使村鎮建設規劃具體化,道路橋梁建設由政府派技術人員指導,以此保證村鎮風貌相異、各具特色。為保證取得實實在在的成效,韓國的新村運動之初發放水泥、鋼材等實物,此后又根據政府財力,采取政府支持一半、農民自籌一半的辦法,設立新農村建設基金。1970-1980年間累計向“新村運動”直接投入2.8萬億韓元,相當于財政支出1%。

3.促進先進要素注入“三農”發展

城市、工業的強勢和農村、農業的弱勢,既源于社會化大生產過程中分工協作效率的差異性,又與吸引現代經濟要素程度不同緊密相關。基于這些認識,日韓臺致力推動組織、金融、制度等先進發展要素融入農村發展,以增強“三農”自我發展水平,實現和鞏固城鄉一體化成果。

大力發展農協等農業專門合作組織是其一。政府主導的農會一直是臺灣促進農村發展的重要組織形式,臺灣農會組織完善、功能齊全,市、縣、鎮、鄉基本都有農會組織,1974年頒布《農會法》使農會由官辦黨辦變為農辦民有,成為“農有、農治和農享”的公益社團法人。上世紀90年代,臺灣以農會為主體形成“策略聯盟”,統一規劃區域內的農產品生產、加工、貿易及價格干預,以保護農民的利益。上半世70年代,韓國基層農協數為1500多個,與邑(相當于鄉鎮)為單位的行政區域數大致相當。

推動金融服務向農村擴散是其二。韓國向農民普遍發放長達30年的長期低息貸款,爭取國際組織貸款,從“住宅彩券”中拿出一部分支持農村建設。臺灣的農會具有較強的金融服務功能,農民利用土地作抵押就可以取得貸款,一個鄉農會的信貸部每年的貸款額可過數十億甚至上百億臺幣,官辦銀行積極也支持民營企業發展,對民營企業的貸款額長期超過官辦企業。

實行傾斜性財稅政策安排是其三。日本在農村實行比城市更優惠的所得稅制和土地稅制,中央對農村的稅收返還從1955年的12%上升到1970的22%,2000年增至25%。臺灣長期奉行低農稅,并對農產品貿易實行免稅免費等優惠政策。

4.為農民流動提供制度性保障

隨著工業化、城市化不斷演進,農村在勞動力、土地、生態環境等方面的比較優勢日益突出。致力于將這些優勢顯性化,日韓臺不斷創新城鄉統籌發展制度,特別是增強勞動力的自由流動能力,使“三農”發展與城市化進程互為支撐、共同推進。

一是以戶籍制度改革破除身份束縛,使農民“可”流動。臺灣積極促進城鄉勞動力平等轉移,在60年代農民快速進入城市過程中,大量農民轉變為工人和小業主,工農階層的身份日益模糊,到80年代初,大量農民轉入城市,只有不到20%的人從事農業生產,而且其中的90%時常游離于城鄉之間從事兼業工作。

二是以健全教育培訓體系提高文化素質,使農民“會”流動。韓國從20世紀60年代著手培育新型農民,逐步形成三個層次:即4H教育(智力、心理、體格和操作能力)、農漁民后繼者教育和專業農民教育,提高農民文化水平和農民有技術技能,并設立中央新村運動研修院,對由村民選舉產生的新農村建設指導者進行免費培訓。在農漁民后繼者計劃中,選派農村青年到農業院校學習,規定畢業后6年不許離開農業領域,并提供土地、資金等方面的扶持,培養新農村發展的生力軍和帶頭人。

三是以土地制度創新增加農戶積累,使農民“能”流動。臺灣1951年頒布《臺灣放領公有耕地扶植自耕農實施辦法》,通過限制地主擁有土地數量,全面擴大“公地放領”的范圍和規模,只要農民分十年向政府償清地價,就成為土地的所有者、擁有土地處置權,可用于抵押貸款,也能從土地征購、房屋拆遷中得到補償,既提高了收入,又增強了轉出非農產業的自由度。

四是以基本保障制度構建解除農民后顧之憂,使農民“敢”流動。日本在二戰后頒布《生活保護法》,逐步建立起覆蓋全體國民的最低生活保障體系。1959年頒布《國民健康保險法》和《國民年金法》要求,1961年將城鄉全部無穩定職業和低收入人群強制納入醫療保險,從而形成城鄉一體化的國民醫療和養老保險體系。

三、江蘇的實踐探索與創新取向

現代發展經濟學理論認為,后發現代化國家和地區由于初始物質資本不足,靠自下而上的自我積累方式推進經濟社會統籌發展不僅周期長、成本高,而且極可能陷入“貧困的惡性循環”困境。日韓臺的實踐表明,現代政府作為經濟社會發展的組織者和主要推動者,可以實施不平衡發展戰略,通過精心選擇和優先發展關聯效應強、輻射帶動大的載體和環節,運用超市場力量和權威引導彰顯后發優勢、實現后發趕超,形成城鄉一體化發展的新路徑。

1.江蘇推進城鄉一體化的初步探索及面臨的形勢

江蘇身處東部沿海發達地區,較早探索城鄉統籌發展,取得一系列創新性成果。在戰略思路上,形成“工業化致富農民、城市化帶動農村、產業化提升農業”的“三化”帶“三農”;在體制機制上,構建城鄉發展規劃、產業布局、基礎設施、公共服務、就業社保“五個一體化”;在發展形態上,促進“工業向園區集中、人口向城鎮集中、居住向社區集中”的“三集中”;在農村改革上,“四位一體”、整體推進農民專業合作組織、農業適度規模經營、高效農業與農業特色產業基地建設;在工作部署上,全面實施脫貧攻堅工程、農村實事工程和各項惠民工程,極大地改善了農村生產生活條件。目前,全省農村64.7%的勞動力已轉移到非農產業,工資性收入成為農民增收的首要途徑,所有行政村基本實現“七通”:通電、通公路、通公交、通自來水、通電話、通有線電視、通寬帶網,城鄉居民收入之比為2.5∶1,小于全國3.3∶1的水平,城鄉融合發展態勢日益顯現。

江蘇總體上處于工業化中后期、城市化加速期、國際化提升期,2009年全省人均 GDP超過6000美元,經濟社會發展面臨轉型升級的緊迫任務,新階段新形勢對城鄉一體化發展提出更高要求,同時,也是江蘇率先建成更高水平小康社會、率先基本實現現代化必須跨越的卡夫丁峽谷。當前,江蘇正以蘇州市綜合配套改革試點區為先導,推動深層次改革、突破城鄉一體化發展瓶頸,積極探索城鄉一體化發展常規化、制度化。

2.當前亟需處理的重要關系

從理論分析和發達區域的實踐來看,江蘇要推動更高水平城鄉一體化發展,必須處理好以下四對關系:

一是區域發展差距與動力體系差異的關系。城鄉差別既表現為特定區域城鄉發展不同步,更表現為區域之間總體發展水平的落差,即城與城、鄉與鄉之間的差異。由于歷史淵源和資源稟賦等原因,江蘇三大區域呈現出南高北低的梯度化發展特征。率先發展的蘇南已實現省定全面小康指標,城鄉統籌協調發展已成為蘇南廣大區域的一大特色,昆山、江陰、張家港等地協調發展水平全國領先。蘇中蘇北正加快推進工業化、城市化,總體發展水平的落差決定了各地城鄉一體化發展的主動力和階段性目標是不同的,既要借鑒先行地區成功經驗,又要立足自身實際創新發展路徑。

二是單一行政區與跨區域發展的關系。城鄉一體化發展是一項歷時長久的戰略工程,就特定區域而言,不僅要關注城市與農村,而且要著眼區域之間;不僅需要發揮農民的首創精神,而且要動員政府機構、社會團體、企業等各方面的社會力量;不僅要切實改善農村的生產生活條件,而且要改變農民的精神面貌,使城鄉互動發展成為一項基本國策。另一方面,城市是區域發展的中心,區域是城市發展的基礎,更高層次的城鄉一體化必定以更大區域范圍為度量標準,要求工業化、城市化的共同發展,以及發展要素、技術設計和區域關系等方面同步推進。然而,行政區劃的相對剛性和城市聯動所需要的適度彈性時常出現排斥,因此需要通過制度創新來有效克服單一行政單位形成的成功制度,在向其他區推廣過程中出現的排他性和邊際效用遞減效應。事實上,實現體制機制一體化已成為城鄉共同發展的新方針和新要求。

三是城市強勢與農村后發優勢的關系。千方百計促進城市公共服務、高端要素和優質資源向農村擴散和流動,讓更多的人享受城市文明,是城鄉一體化發展的初衷和要義。但江蘇人多地少、產業結構偏重,制造業約占全國1/8、全球1.5%,在城市化率達到55%左右的水平后,加速推行城市化面臨日益突出的資源環境硬約束,客觀上要求走出“以城濟農”、單向輻射的狹窄思維,充分重視和正確認識農村在城鄉一體化發展中的功能和地位,使農村既保持自然風貌的“形”,具備城市沒有的個性化、自然歸屬感,又蘊涵現代化生產生活功能的“神”,形成“既非城市,又非傳統鄉村”的特色,使城鄉一體化發展的過程成為中心城市輻射帶動與激活農村后發優勢并行不悖、相得益彰的過程。

四是發展統籌與利益統籌的關系。城鄉一體化發展的過程,是發展資源另行配置、發展成果再次分配、發展格局重新洗牌的過程,始終伴隨著利益關系的重大調整,可以說,實現利益統籌是終點、是過程,也是出發點。在這一過程中,尤其要重視實現和維護好農民的根本利益,包括公共服務、收入分配、權益保障、生產生活資料處置等方面,特別是作為生產資料的土地,既關系到農民轉換身份的自由度,又關系到農民從事非農產業的原始積累,處理好農村土地這個關鍵,事關農村發展長遠,事關城鄉一體化終極目標的實現進程。

3.創新城鄉一體化發展路徑

當前,加快構建新型城鄉發展格局、有效促進城鄉一體化,除了持之以恒推動“五個一體化”,還需要培育新的動力、優化發展格局、夯實微觀基礎,實現發展路徑的創新。具體而言,就是要抓住重大戰略機遇,增加“五大供給”:

一是增加大城市供給。江蘇沿海地區開發上升為國家戰略,成為蘇中蘇北加快城市化進程、推動城鄉一體化發展的重大契機。沿海三市要借鑒國際濱海區域開發的成功經驗,以基礎設施大推進為突破口,依托大港口,發展大產業,加速培育大城市,形成新的經濟增長極和帶動農村發展的中心源。同時,日本的發展顯示,由于具備大城市和都市圈這兩大因素,三大都市圈之間的運輸量不到全部的2%,而98%都在都市圈內部的“1小時”半徑內完成,不僅大大提高土地集約化程度,而且降低流通成本、提高經濟效率。作為具有明顯后發優勢的地區,南通、鹽城、連云港完全可以借鑒這一模式,通過產業、功能合理分工,加快建設交易成本低、具有強大內循環功能的沿海城市群,實現跨越一個階段的超前發展。當前,沿海開發的重點——連云港市,通過整合空間、資源、產業,堅持高點定位、長遠定位、國際定位,構建“一心三極”的大都市發展格局,中心城市的集聚輻射能力正日益增強,農村的發展功能也隨之逐步完善,具有積極的示范效應。

二是增加新制度供給。黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》,首次明確了“城鄉一體化”的戰略目標:到2020年,基本建立城鄉經濟社會發展一體化體制機制,并對此進行了具體的部署。有專家指出,未來5-10年,我國的城市化率會提高15個百分點左右,前提是改變城鄉二元制度安排。當前,滬寧杭大都市圏聯動效應日益凸顯,突破省域界限的城鄉要素流動日益頻繁,互動發展態勢更趨明顯。在長三角一體化發展已納入國家戰略的大背景下,完全可能在制度建設層面實現“破題”:一方面,對一些實力雄厚的中等城市,要順應城市化和大都市區發展要求,大膽突破原有行政管理體制和行政區劃安排,推動其加速向大城市發展。另一方面,以蘇州試點城鄉一體化發展綜合配套改革為代表,走在經濟社會發展前列的蘇南,要加強城鄉規劃、基礎設施、產業布局、就業社保、管理體制等領域制度建設,使前期的成功做法和經驗在區域內程序化、常規化、固定化,為推動更廣區域的城鄉一體化發展發揮先導示范作用。同時,探索建立具有普適性的跨行政區域制度體系,進一步鞏固和提升三大中心城市聯動發展態勢,使長三角數萬平方公里的城鄉形成高度聯動、協同發展的格局。

三是增加特色產業群供給。轉型升級正成為當前經濟生活的主題,其重點是產業轉型升級,核心是提高產業競爭力和經濟附加值,對于縣域以下的經濟體而言,關鍵是做好特色經濟這篇文章。要以各級各類開發園區和現代農業示范區為依托,大力建設特色產業基地、培育特色產業群,形成像日本大分縣那樣有影響力和知名度的縣域經濟、鄉鎮經濟,帶動興起一批富有活力和可持續發展能力的中小城市和小城鎮,更好地發揮承接大城市輻射和服務農村地區的功能。同時,要用創新的思路落實“三集中”原則,更加合理地規劃和布局城鄉生產力,推動集約發展、優勢發展,形成具有比較優勢的產業發展形態。靖江市在新一輪產業布局中,取消鄉鎮工業園,鄉鎮招商工業項目一律進入市級以上園區,園區與各鎮以區中園、區中村、區中企、聯動招商等模式共同開發、招引項目,入園項目實行市、鎮收益分成,從而構建起更具活力的城鄉一體化新型組織結構,其經驗值得推廣。

四是增加“三農”先進要素供給。黨的十七屆三中全會對農村改革做出新的全面部署,要探索有效扭轉農村資源外流、促進市場資源從城市向農村流動的渠道和機制,不斷增強農村發展活力和后勁。借鑒日韓臺的成功經驗,大力推動各種農民專業合作組織、小額擔保組織建設,變“小農”為“大農”、“強農”,提高“三農”的自我服務水平和內生發展能力。借鑒臺灣農會組織的金融服務,完善農村金融體系、創新信貸工具、開發適宜中小企業和農戶需求的金融產品,克服金融發展的門檻效應、非均衡效應,放大降低貧困效應,發揮農民增收的助推效應。加快農業與先進科技結合步伐,用現代裝備武裝農業,用現代科技提升農業,用現代經營方式變革農業,用現代知識培訓農民,加快實現傳統農業向現代農業的轉變。創新人才機制,目前江蘇大學生村官數量超過5000名,隨著“一村一社區一名大學生工程”的實施,越來越多的高校畢業生加入服務“三農”行列,大學生文化素質高、適應能力強,不僅滿足了當前農村發展對人才的緊迫需求,而且為農村發展各類新型合作組織提供智力支持。隨著農業和農村發展水平的不斷提升,對管理、教育、金融、技術等要素需求必將增加,需要更多的高素質人才服務“三農”,要探索建立人才流動、保障、使用等方面的長效機制。

五是增加農村土地政策供給。2009年中央經濟工作會議提出,今后一段時期,要把統籌城鄉區域協調發展與推進城鎮化結合起來,使城鎮化在拓展中國經濟發展新空間中扮演更加重要的角色。城鎮化的加快推進、城市空間的拓展、人口的轉移、戶籍限制的放寬等都直接或間接與農村土地改革這一命題關聯,必須把解決好農民對土地的收益權和處置權作為重中之重,在改革農村土地征用制度,使政府強制性征用土地轉變為市場公平交易行為的同時,重點突出“三個掛鉤”:第一,土地權益與農民保障掛鉤。在農民自愿的基礎上,允許土地在一定區域內流動,通過農民土地承包經營權的轉讓、出租、入股、抵押,實現土地使用權的有償流轉,把農民對土地的長期使用權轉化為長期穩定收益和基本保障。第二,用地占補與城鎮化進程掛鉤。使農民宅基地與進入城鎮建房用地指標掛鉤,通過設立農民對宅基地的處置權,以“一增一減”保障城鎮化進程中的用地平衡,避免農村人口大批遷離后原有宅基地依舊保留,從而出現城鎮空間拓展和農村住房占地同步上升導致的土地浪費。第三,土地流轉與提高利用效益掛鉤。既要通過土地流轉推進高效農業規模化,擴大土地規模經營水平,提高土地生產效率,又要著眼于“宜工則工,宜農則農”,在流轉中讓處于城郊或交通便利位置的土地用于工業或商業類經濟開發,充分挖掘土地級差效應。

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責任編輯:浩 宇

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F124.1

A

1004-1605-(2010)05-0065-07

張道政(1965-),男,重慶人,南京大學經濟學院博士研究生,主要研究方向為發展經濟學;周小彤(1979-),男,江蘇泰州人,任職于招商銀行南京分行。