淺談全球化背景下珠三角城鎮密集地區規劃

張曉 張嫻

0 引言

城鎮密集地區規劃是當今城市規劃的熱點,尤其在全球化的背景下,城鎮密集地區的發展研究對城市規劃工作有著重要意義。伴隨全球化進程的加快,城市與城市之間的競爭逐步轉向區域與區域之間的競爭,城鎮密集地區作為城鎮化發展最快的區域,成為當今全球經濟體系的關鍵節點。然而,全球化在加速城鎮密集地區形成的同時也給其發展帶來了挑戰。全球化帶來的不只是經濟利益,也是一種整體環境的轉變,傳統的區域規劃觀在這樣的背景下面臨轉型的考驗。本文選取中國受全球化影響最大的珠三角城鎮密集地區作為研究對象,探討其面臨的挑戰及對全球化的規劃應對策略,并總結其帶來的啟示。

1 全球化帶來的挑戰

全球化是一個復雜的現象,是一把利弊相間的雙刃劍。一方面,全球化帶來了現實的經濟利益:在全球范圍內實現資源的最優化配置,促使全球產業結構大調整和國際分工的深化(張京祥)。另一方面,全球化作為一種資本擴張的形式,對不同國家的政治結構、社會公平、生態環境、地域文化等方面都帶來了巨大的影響,是一種變相的侵蝕過程。全球化在加速城鎮密集區形成的同時也給城鎮密集地區的發展和規劃帶來了巨大的挑戰,其具體表現在:區域聯動的快速發展導致城市的發展差距拉大;區域的城鎮化導致城鄉發展不平衡;區域惡性競爭的加劇;區域經濟增長方式面臨變革;資源和環境遭到巨大破壞;地域文化受到侵蝕。

2 全球化挑戰下珠三角的應對策略

2.1 珠三角城鎮密集區的發展特點

1)高度密集性——珠江三角洲是目前全國城鎮連綿程度最高、城鎮化水平最高和經濟要素最密集的地區。2)發展的先驅性——珠三角是中國改革開放和城市化發展的一塊試驗田,珠三角的發展經驗必定會為中國其他城市發展所借鑒,所以,它的發展是發展中國家應對城市化和全球化發展模式的代表。3)全球化影響的巨大性——珠三角是中國擴大開放的重要國際門戶,外援經濟的帶動作用明顯,出口加工業發展較快,所以受全球化進程的影響也較大。4)區域發展模式的特殊性——珠三角的特點是多個城市同時快速發展,而非傳統意義上以中心城市為核心的圈層發展模式。

2.2 珠三角在規劃中的應對策略

2.2.1 整合資源,促進區域集約發展

本次《規劃》的一個重要目標便是“擴大開放,加強合作,促進區域一體化協同發展”:通過構筑區域一體化發展的交通運輸體系,推進各城市市域交通系統、城市交通系統與區域交通體系的整合與優化;基礎設施按照區域、環境、資源相協調的原則,劃分協調區域,確定相應的協調措施,結合實際情況,突破行政界線,相對集中建設,使設施達到經濟合理規模。

2.2.2 產業結構調整,引導經濟增長方式變革

珠三角固有發展模式下形成的產業大多屬于低附加值的普通加工制造業,主要依靠廉價勞動力資源形成競爭優勢,然而目前這種粗放型的增長模式已無法維持城鎮群的可持續發展。本次《規劃》的重點之一便是引導產業結構調整和經濟增長方式的轉變,形成門類更加齊全、功能更加完善的自主產業體系。《規劃》中提出了“延展產業鏈,豐富產業門類”“推進產業高度化和三次產業結構合理化”“構筑具有強大國際競爭力和自我提升能力的完整產業體系”等具體目標,強調產業集群化發展,“通過產業資源配置和產業政策引導,形成高度匹配的產業結構”,注重產業的縱向(高端與低端)匹配與橫向(空間與類型)匹配,并相應地提出了重大產業聚集區的發展指引。

2.2.3 空間管制,提升生態環境質量

本次《規劃》通過區域生態結構培育,環境治理,資源保護和區域綠地建設,使珠三角的生態環境問題得到全面提升與優化,具體策略如下:構建區域整體生態結構,根據自然要素規劃“一環、一帶、三核”生態體系,并結合網狀生態廊道,形成整體生態結構。依照區域生態系統的不同功能、生態敏感性和人類活動的影響劃分生態功能分區,對不同的分區采取不同的對策;實行分級區域空間管制,保護區域生態結構,提升生態環境質量。

2.2.4 人文體系環境建設,突出規劃地域性

本次《規劃》把區域人文環境體系建設作為一個重要方面,分別對區域的歷史文化資源保護、公共服務設施建設、文化事業發展、城鎮景觀風貌營造等提出了具體規劃要求,并對各個城市提出了區域人文環境體系的發展指引。

2.2.5 關注區域總體協調,核心發展與均衡發展并重

本次《規劃》在打造中心城市和地區的同時,強調從區域整體利益出發,引導區域均衡發展。《規劃》在區域政策分區和空間管制中實行分層次管理模式。同時特別提出城市空間協調規劃,目的在于合理調整、優化和與產業和空間結構,協調城市內部、城市與城市之間的發展問題。此外,在區域重大基礎設施的建設上通過打造一體化的區域綜合交通運輸體系來推動珠三角城鎮群的協調發展,并重視區域性基礎設施的協調。

2.2.6 提出行動計劃和保障措施,增加規劃的可實施性

本次《規劃》的一個亮點是通過制定行動計劃、采取相應的規劃管理措施,保障規劃的實施,重點表現為以下幾個方面:提出八大行動計劃,為行政機構提供規劃的具體實施策略;構建規劃實施的保障機構(“珠江三角洲城鎮群協調發展規劃管理辦公室”),并賦予其組織編制并監督落實該規劃的權力;制定并頒布《珠江三角洲城鎮群協調發展規劃條例》,確立“廣東省規劃委員會”“珠江三角洲城鎮群協調發展規劃管理辦公室”及《珠江三角洲城鎮群協調發展規劃》在區域協調中的法定地位,使珠三角城鎮群協調工作既有機構保障,又有法律依據。

3 啟示——城鎮密集地區規劃思路轉變

3.1 由單一經濟發展向綜合發展轉變

在全球化背景下,區域的聯動主要是為了增強整體經濟實力,所以城鎮密集地區的發展往往只注重單一的經濟發展,忽略了生態環境、人文資源、社會問題等重要方面,不利于區域的可持續發展。本次《規劃》體現了對生態環境和地域文化的保護和了解區域的綜合發展,這種以經濟開發規劃為主轉向綜合多元的區域發展規劃的模式必然成為未來區域發展的新方向,也是應對全球化負面效應的必然對策。

3.2 由城市發展向區域總體協調轉變

區域一體化發展是區域發展的重要趨勢,然而過去的區域發展往往只重視城市本身的發展問題,這樣必然會導致城市之間的惡性競爭,不利于整體綜合實力的提高。本次《規劃》通過城市與城市間的協調規劃,對土地利用和空間布局都做了新的安排,減少了城市與城市之間的惡性競爭,其區域整體協調的思想是值得借鑒的。

3.3 從“面面俱到”向保障規劃實施轉變

中國的規劃往往強調面面俱到,這樣反而會減弱規劃的可實施性。區域本身是一個處于時代變化的綜合體,所以任何規劃都不可能是面面俱到的,保障規劃的有效實施應當成為當今規劃的重要目標。城鎮密集區的規劃應抓住其真正能發揮作用的內容進行規劃,提高規劃的效率與效果。本次珠三角的規劃對規劃工作提出了現實的政策性引導,沒有廣撒網,而是做出了針對現狀問題的決策,并對不同的地區實行分層次的目標設置和管理,通過指定行動計劃和實施保障措施加強規劃的可操作性。

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