歐美國家棕地開發策略研究

郝 清

1 概述

隨著后工業時代的到來，世界各國的產業結構發生了巨大的變化。發達國家城市中的傳統制造業衰落，發展中國家的傳統產業也正在向城市外遷移，于是在城市中留下了大量的“棕地”，帶來一系列的環境和社會問題。

目前，歐美國家對“棕地”的定義還存在一些分歧，比較權威的是美國環保署對“棕地”的定義:“指廢棄的、閑置的或沒有得到充分利用的工業或商業用地及設施，在這類土地的再開發和利用過程中，往往因存在著客觀上的或意想中的環境污染而比其他開發過程更為復雜。”[1]雖然對“棕地”定義還沒有統一，但是它的有效開發已對城市的空間發展、經濟效益和環境改善產生了深遠影響。從城市空間發展上來看，它能有效地控制城市攤大餅狀蔓延，清理城市的衰敗區域，緩和城市用地的進展;在創造經濟效益方面，它能吸引投資，創造更多的就業機會;在環境改善方面，清除了環境隱患，提升了城市的質量。這一系列有利影響，促使“棕地”開發成為歐美國家進行城市精明增長所采取的一項有效措施。

2 “棕地”開發的框架

在研究“棕地”開發策略之前，需要了解“棕地”的開發框架，以明確歐美國家“棕地”開發過程中，不同利益集團的合作關系和所承擔的責任。

筆者引入維勒對利益相關者的分類方法[2]，將“棕地”開發過程中的利益集團分為四類，分別為:1)首要的社會利益相關者，如政府、開發商、土地所有者、污染企業等，他們為“棕地”開發提供政策，經濟，技術上的支持，其作用始終貫徹于“棕地”開發的每一個環節，是與“棕地”開發成敗有著直接利益相關的社會群體。2)次要的社會利益相關者，他們對“棕地”開發有監督、促進的作用，如社區、人民、媒體、評論家。3)首要的非社會利益相關者，這一類群體與“棕地”開發不是通過社會聯系，如自然環境。4)次要的非社會利益相關者，他們與“棕地”的關系不僅是非社會性的，而且也不是直接相關的，如來自自然界的環境壓力。基于對不同層次利益相關者的分類，結合各國“棕地”開發的現狀，確定了“棕地”開發的框架。

3 “棕地”開發的具體策略

基于以上的開發框架，將“棕地”開發的策略分為規劃、法規和經濟三個層面。它們所承擔的職責為:首先，制定良好的規劃體系是控制與管理污染土地置換開發的源頭手段。其次，通過制定法規確保開發過程有章可循，為污染土壤的治理以及“棕地”的管理等方面提供法律上的保障。最后，通過資金的籌措和有效使用實現“棕地”的可持續開發。

3.1 規劃體系

歐美國家對“棕地”開發所采用的規劃手段分為兩個方面:一是制定城市土地利用規劃;另外一個是制定城市生態環境保護規劃。

3.1.1 城市土地利用規劃

歐美國家制定城市土地利用規劃的目的是實現土地的最優用途，調整不合理土地利用以達到土地資源的合理優化配置。歐美國家將土地的污染狀況作為確定用地功能的一個重要的因素，如美國的區劃法、德國的土地用途管制、英國的土地利用規劃體系、加拿大的土地利用和開發的控制管理審批制度，都是在城市土地利用規劃中，結合土地污染狀況進行功能分區，實行土地用途管制，使得城市土地在快速城市化中得到有效使用。

3.1.2 城市生態環境保護規劃

歐美國家的城市生態環境保護規劃類似于土地利用規劃的反向規劃，它是從各類城市的功能入手，分析各類土地利用的“生態適宜度”[3]。其作用體現在兩個方面:首先，它通過對“生態適宜度”的分析來評價目前城市用地的合理性，從而為城市總規的制定和修編提供指導性的建議;其次，它為“棕地”的污染治理提供了指導，在明確了“棕地”將被開發為何種用途的土地后，就可以選擇合理的污染物清理標準，從而節省了一些不必要的投資，使得“棕地”治理的資金用到實處。

3.2 法規體系

3.2.1 “棕地”調查登記制度

了解“棕地”以前的用途信息對預測土地潛在的污染類型和污染區的范圍十分重要，既可為城市的土地利用規劃和污染源管理提供依據，還有利于對土地修復成本進行正確評估。所以，在歐美國家，國土資源部、環保部門需要對城市業已存在的“棕地”建立環境污染狀況檔案[3]，對“棕地”區域的土壤、地下水、周邊環境狀況進行登記，這些都是“棕地”再開發的重要歷史數據。

3.2.2 “棕地”開發風險評估等級制度

該制度的建立，主要是為了解決城市中“棕地”開發資金嚴重不足的問題。由于“棕地”開發的高風險性，政府成了主要的治理者和投資者。但是面對眾多的污染土地，而污染土壤修復資金有限且投入使用的資金回收狀況差的實際情況，如何分配資源是一個重要課題。針對這個問題，美國率先提出了污染土地危險等級評估體系和國家優先名單的觀念與制度[4]。在以保證人體健康和環境安全的前提下，經過對污染土地的調查與評估，將基金分配給污染最嚴重的場地，以提高基金利用效率。隨后，加拿大、奧地利、丹麥、比利時等國家也采取了相類似的措施。這種資金分配機制如果運行良好，可在有限的社會資源的情況下，實現經濟利益和環境效益的最大化。

3.2.3 土壤污染治理法規

要實現場地污染物的治理，需要對土壤的質量進行有效評估。在歐美各國，由于不同行業對土地的質量和性質要求不同，因此對土壤質量的判定標準和判定方法有很大差異。這些評判標準主要基于四個方面:生態毒性數據資料、水質標準或污泥標準、特殊地區的風險評價和環境影響評價研究[5]。總體而言，歐美國家多將污染物的治理作為“棕地”開發的一個基礎階段，而更加注重整個土地的復興，所以對土壤污染治理方面的法規較少，只是確定了一些評價指標。

3.2.4 “棕地”開發管理法規

“棕地”開發管理方面法規的內容分為以下幾個方面:對以往“棕地”開發歷程的反思與改進，對治理污染的責任認定，近期進行新的“棕地”開發的目標、實現手段和政策指導等。

具體而言，美國“棕地”開發管理法規的完善走過一條漫長的道路，其中《超級基金法》對“棕地”開發影響最大[6]，該法律規定了過多的責任承擔和經濟賠償制度，嚴重地打擊了開發商的積極性，延緩了清理污染區的速度。20世紀90年代后，美國聯邦政府采取了一系列的改進措施，有效地遏制了《超級基金法》的弊端，促進了美國“棕地”開發的全面進步。

加拿大政府一直把“棕地”的治理作為一項能有效控制城市無限蔓延的策略。由于城市的發展邊界受到了控制，房地產為了獲取更大的發展空間，會自覺地將目光轉移到“棕地”開發中去。因而，在整個“棕地”開發過程中，主要的污染清理、資金籌措都落在了開發商的身上，開發商成為了“棕地”開發的主力[7]。

歐盟“棕地”開發的政策只具有引導性，具體的規則及治理措施仍留待成員國自行處理。大多數歐盟成員國所制定的“棕地”開發政策集中在兩個方面:第一，采用大量的手段，防止“棕地”污染再發生;第二，關注已形成的“棕地”問題的修復。

3.3 經濟體系

3.3.1 對污染土地修復資金所承擔責任的認定

在歐美國家“棕地”開發的法規中，對于污染土地修復資金的籌集多趨向于“污染者付費”的方式。該原則實現了將環境的外部不經濟性內部化，證明了污染者對污染承擔環境保護責任是無可厚非的，但是存在幾個疑點:首先，忽視了污染者始終以利潤最大為目的，生產企業因為負擔額外的污染治理費所增加的成本，最終還是會間接轉移到消費者身上;其次，污染者可通過規模效益來沖抵付出的污染費，最終會造成環境的進一步污染;第三，由于國家的收費部門林立、內部管理混亂，從污染者那收取的費用并不能全部用于污染治理。為此，針對該項原則的非公平性和不合理性，很多國外學者提出應用“受益者承擔”原則代替“污染者付費”原則[8]。

3.3.2 “棕地”開發資金的籌措方法

“棕地”開發資金可根據各利益相關者的職責進行分配[9]，可概括為五類:1)國際組織、中央政府、地方政府建立專門的機構(如環保署等)負責棕地重建所需資金的籌措，當出現資金短缺、無法確定污染者或污染者無力支付時，承擔不足的清理資金。資金來源有用于環境污染治理和生態建設的國家專項資金;向工業企業征收的污染物排放稅;對廢棄物的征稅;各種類型的基金;政府津貼;向土地所有者收取土地注冊交易費用;污染土地拍賣價格;“棕地”重建帶來的地價上漲的級差效益等;2)污染企業根據“誰污染誰治理”法則承擔最主要的清理資金。資金來源于污染企業;3)土地所有者、開發商在污染企業無法承擔污染責任時，承擔所有或部分的棕地重建費用。作為受益方，土地所有者、開發商及污染企業達成協議，承擔全部或部分的污染治理和修復費用;4)其他非盈利性組織提供資金和技術支持。資金來源有工業基金和提供技術支持節省的科研費用;5)個人自愿承擔修復工作，并承擔相應的修復費用。

4 結語

歐美國家在“棕地”開發過程中的策略可概括為以上三個方面，這些措施構成了“棕地”開發的前期政策和經濟基礎，具體的實踐還需要通過生態恢復、景觀改造等手段加以實現。同時，歐美國家“棕地”開發策略對于我國的城市發展也有著重大的借鑒意義。首先，在中國城市的建設過程中，由于不合理的規劃遺留下大片的工業廢棄地，這些土地必然會成為未來城市發展的潛在動力。其次，中國現階段對“棕地”的改造只停留在少許工業遺產的保護階段，而歐美國家的“棕地”開發策略已相當成熟，可指導我國“棕地”開發少走彎路。再者，“棕地”開發中所強調的政府宏觀調控、企業市場運作的原則，與我國現階段的國情比較相符，這更增加了“棕地”開發的策略在我國實踐的可行性。

[1] US EnvironmentalProtection Agency.Brownfield Economic Redevelopment Initiative[M].Washington DC:US Environmental Protection Agency，Solid Waste and Emergency Response，1997.

[2] 張 華，郭 鵬，王麗琴.“棕地”現象及其治理對策[J].環境保護科學，2008，34(4):48-57.

[3] 陳 成，楊 玲.西方國家“棕地”重建策略及其對我國的啟示[J].國土資源情報，2008(6):16-20.

[4] 趙沁娜，楊 凱.發達國家污染土地置換開發管理實踐及其對我國的啟示[J].環境污染與防治，2006，28(7):540-544.

[5] Vanheusden B.Brownfield Redevelopment in the European U-nion[J].Boston College Environmental Affairs Law Review，2007，34(3):559-575.

[6] 蔣 麗.美國環保超級基金制度的實施及問題[J].安全、健康和環境，2004，4(10):23-24.

[7] Christopher A，De S.Turning brown fields into green space in the city of Toronto[J].Landscape and Urban Planning ，2003 ，6(2):181-198.

[8] 謝 濤.對于“污染者付費”的三點擔憂[N].中國信息報，2007-07-04(3).

[9] Philip C，James M ，John H.Regulating contaminated land in the UK[R].London:PSA，2005.