促進科技進步的財政政策問題與對策

□文/白亞男

促進科技進步的財政政策問題與對策

□文/白亞男

隨著經濟的發展，科技在其中的作用越來越重要，而科技要發展需要大量的資金投入。但我國財政支持科技政策中存在許多問題，需要進一步完善。

科技進步；財稅政策；對策

一、政府財政科技投入的概念

財政科技投入是指國家通過財政預算和相關科技稅收政策等方式直接和間接用于科學技術活動的經費，是一國政府支持科技進步的最直接的切入點和最有效的著力點。

二、支持科技進步的稅收政策分析

財政收入的主要形式包括稅收、國有資產收益、公債、規費收入等，稅收收入是財政收入的最主要組成部分，因此研究財政收入政策的重點就是考察稅收政策。

（一）我國科技稅收政策中存在的問題。我國在科技創新、支持高新技術產業發展方面給予了一定的財稅政策支持，但在某些方面還有進一步提升的空間。

1、稅收優惠縱看有優惠，橫比無優惠。當前，地區之間的競爭相當激烈，為了促進本地區經濟的發展，各地政府紛紛出臺優惠政策，致使高新技術產業地區分布不均衡。與上海、江蘇等省市相比，絕大部分地方由于受自身財力的限制，還無法實施同樣的地方稅收優惠。現行的稅收優惠政策，基本上是根據國務院、財政部以及國家稅務總局的要求而出臺的，也就是說一個地方發展高新技術產業的財稅支持政策，在其他地方是同樣實施的。

2、稅收優惠零散，缺乏目標性和系統性。準確地說，現行科技稅收優惠政策只是各項稅收優惠措施的簡單羅列，沒有形成一個獨立的政策體系。作為促進科技發展的稅收政策應該有其明確的政策目標，而不應是各項稅收優惠措施的簡單羅列。但現行稅收優惠政策的目標不明確，具體表現在通過稅收優惠來支持和鼓勵哪些方面的科技發展缺乏傾向性以及如何協調發展基礎理論研究和應用技術研究、發展高新技術和改革傳統技術等方面上。從前面的分析可以看出，我國科技稅收政策非常零星、分散，散見于各種決定、辦法、通知、函件等行政法規和部門規章之中，很少在稅收法律或條例中明確，基本上是針對某個或某些事項，因臨時性需要而倉促出臺一項或數項政策措施，沒有總體上的規劃，政策措施之間缺乏必要的協調性和系統性。這種方式雖然較易體現稅收政策的靈活性，但一方面會造成政策目標不明確，即從總體上看不出稅收優惠促進科技進步的目標性，在如何協調基礎研究與應用開發、引進技術與自我開發、發展高新技術與改造傳統技術的關系方面目標不清晰；另一方面也容易造成稅收優惠過多過濫，而效果卻甚微的狀況。更重要的是，這種缺乏系統的政策格局，表面上給企業科技進步提供了足夠的扶持，但企業的一些實際問題卻沒有得到解決，給企業的正常生產經營造成不利影響。

3、近年的優惠措施主要集中在稅率優惠和稅額的減免上，沒有普遍采取國外通行的加速折舊、投資抵免、加大費用列支和提取投資風險準備金方面的措施。在我國企業所得稅法和企業財務制度中，雖然也規定企業可以申請實行加速折舊，但有較多限制，且并不直接針對技術進步方面的設備。稅收減免雖然有操作簡便、易為征納雙方把握等優點，但其缺點也很明顯：一是稅收直接減免只能在一段時間內使用，對于高新技術企業發展中持續的創新行為缺乏有效的激勵；二是稅收減免一般在高新技術企業成立初期使用，而成立初期企業很難或很少獲利，因而該項政策難以給企業帶來實際利益；三是稅收直接減免容易導致稅收流失。

4、科技人員稅收激勵不足。國際競爭實際上就是人才的競爭。企業研發成功與否取決于企業是否有高技術的研發人才。而現行稅收政策在激勵企業培養科技人才和調動科技工作者的積極性上存在不足，主要表現在以下幾個方面：

（1）職工教育經費提取比例過低。按新《企業所得稅》的優惠規定，企業發生的職工教育經費支出，不超過工資薪金總額2.5%（含）以內的，準予扣除；超過部分，準予在以后年度結轉扣除。現實情況是，這一比例（2.5%（含）以內）對一般性企業可能已經夠用，但對技術要求高、知識更新快的研發企業而言，還遠遠不能滿足其用于科技人才培養和員工培訓方面的需要。當然，可以在以后年度結轉扣除。但問題是：以后年度仍然需要支出較大的職工教育經費，如此結轉，何時才能結平？結果會造成企業大量的職工教育經費作為待攤費用。據不完全統計，高新技術企業每年用于職工教育培訓的費用已占其應稅所得額的5%左右。因此，從實際需要看，這一比例還過低。

（2）個人所得稅不利于調動科技人員的創新積極性。個人所得稅不利于調動科技人員的創新積極性表現在：一是我國現行個人所得稅對高新技術人員的優惠政策僅限于個人取得省級人民政府、國際組織頒發的科學、教育、技術、文化、衛生、體育、環境保護等方面的獎金及國務院規定發給的政府特殊津貼免征個人所得稅；二是個人所得稅沒有考慮高科技人才教育投資成本大的情況，在稅前扣除時，沒有考慮居民的教育支出等因素，致使居民對高層次教育投入不足。科研領域缺乏吸引力，科技人員隊伍不穩定；三是房補不能作為個人所得稅扣除項目，增加了高新技術產業從業人員的稅收負擔。住房問題是高科技企業的大問題，員工較多的大型高新技術企業為了方便管理，在住房上無力統一租賃，而是發放房屋補貼由個人自行解決。稅法沒有明確規定企業個人房補能否作為個人所得稅的扣除項目，或按多少標準扣除，在實際執行時，一般要全額征收個人所得稅，極大地增加了高新技術企業人員的稅收負擔；四是對高科技人才的創造發明、成果轉讓收益征收所得稅，導致科研成果轉化率低。目前，國際市場競爭日趨激烈，這種競爭說到底是資本和技術的競爭，尤其是人才的競爭。國外大型跨國公司以高薪挖掘人才，引起我國高科技人才的外流，我國技術進步和技術創新必然受到很大的影響。

（二）完善我國科技稅收政策的構想

1、完善科技稅收法律體系，提升科技稅收法律效力。針對科技稅法體系不夠完善的現狀，我國應加快有關科技稅收政策方面的立法步伐，提高科技稅收法律的權威性，并創造條件盡快對科技稅收優惠實施單獨立法。我國現行的科技稅收法律的層次較低，權威性差，難以發揮稅收的調節作用。因此，對一些已經相對成熟的條例、法規需要通過必要的程序使之上升到法律層次，這樣既有利于克服由于經常修改而造成稅法不夠穩定的缺陷，也在一定程度上提升了有關科技稅收的法律效力。

2、稅收優惠政策應從以區域優惠為主轉向產業優惠和區域優惠相結合，以產業優惠為主。通過建立高新技術開發區，對進入開發區的企業給予稅收優惠，是各國通行的做法。但這種稅收優惠方式主要用于吸引外資并且存在較多的副作用，因此在改革發展到一定階段之后，我國的稅收優惠政策應從以區域優惠為主轉向產業優惠與區域優惠相結合，以產業優惠為主。首先要看企業是否真正從事高新技術產業，然后看企業從事的研究開發項目、科技開發投入等，只要符合稅收優惠條件的，不論其在何處投資都應享受稅收優惠政策。在具體操作上可進行如下考慮：根據國家產業政策和科技發展的現狀，將科技研究開發項目分為重點鼓勵項目和一般鼓勵項目，分別給予相應的稅收優惠待遇；實行科技投資項目立項登記制度，以便監督管理；實行科技成果的驗收鑒定制度，對已被認定為高新技術企業但名不副實的要從稅收上給予懲罰。

3、采取事后鼓勵和事前扶持相結合、以事前扶持為主的稅收優惠政策。事后鼓勵的稅收優惠表現為對最終經營成果的減免稅，包括稅率式優惠與稅額減免，強調的是事后的利益讓渡。事前扶持的稅收優惠表現為對稅基的減免，亦即稅基式優惠，強調的是事前調整。兩種稅收優惠方式各有特點，也各有利弊，因而西方發達國家往往注意兩者的搭配使用。近年來，西方國家的科技稅收政策側重點已普遍轉向事前扶持的稅基式優惠方面，特別是對加速折舊、稅前列支、投資抵免等方式的運用尤為偏愛，原因在于稅前扶持能充分調動企業從事科研技術開發的積極性，充分體現了政府科技創新的政策意向。

就我國來講，目前科技稅收優惠側重于對科技成果的收入給予減免稅的事后鼓勵上，而對事前的科研開發活動本身或科研開發活動過程的稅收支持不夠，所以需要盡快加以改進。具體可以從以下方面考慮：一是實行科技產業的固定資產的加速折舊政策；二是允許企業稅前列支一定比例的“科技開發準備金”，用于技術開發、技術培訓、技術革新和引進研究設施等。對企業的R&D費用準予當年稅前列支，對比上年新增的R&D費用給予一定的稅額扣除；三是允許企業稅前列支一定比例的科技風險投資基金，為企業進行科技風險投資分散部分風險。

4、稅收優惠的稅種應從以所得稅為主轉向所得稅和流轉稅并重。我國現行稅制結構盡管是雙主體稅制模式，實際上流轉稅仍占第一位，比重占了全部稅收的70%以上，諸如增值稅、營業稅等流轉稅稅種，對我國科技進步和成果轉化的影響顯然是不容忽視的。但是，目前我國科技稅收優惠卻以所得稅為主，這顯然與稅制結構不相符合，影響了稅收優惠政策發揮作用的力度。因此，從近期來看，應注重從流轉稅角度促進科技創新的稅收優惠措施。目前，在營業稅方面也可以作適當考慮，比如擴大與科技有關的營業稅應稅行為的免稅范圍。從長遠來看，隨著經濟的發展，企業效益的不斷提高，稅制的逐步調整完善，企業所得稅所占比重也會提高，到時，支持科技創新的稅收優惠政策還是應以所得稅為主。但是，目前稅收優惠的稅種應考慮從以所得稅為主轉向所得稅和流轉稅并重。

5、強化促進人力資本形成的稅收政策。針對現行科技稅收政策中人力資本激勵措施存在的缺陷與不足，強化促進人力資本形成的稅收政策，完善與高新技術企業發展相適應的稅收優惠措施應從三方面入手：首先，改革高新技術企業的計稅工資標準，最為直接和徹底的辦法是比照軟件行業對高新技術企業的工資費用予以稅前扣除。作為過渡措施可以較大幅度提高高新技術企業的計稅工資標準，以減輕高新技術企業的實際稅收負擔；其次，強化對高科技人才個人所得稅的優惠措施。對高科技人才在技術成果和技術服務方面的收入可比照稿酬所得，按應納所得稅稅額減征30%或者更多一些，適當擴大對科技研究開發人員技術成果獎勵個人所得稅的免稅范圍；最后，對高等院校、科研機構以股份或出資比例等股權形式給予科技人員個人的有關獎勵，予以免征個人所得稅的優惠政策，并且將這一政策規定的實施擴展到企業范圍，鼓勵和提高各類科技開發人才開展科研創新的積極性與創造性。

（作者單位：河北經貿大學研究生院）

[1]王鯤鵬.我國現行科技稅收優惠政策存在的若干問題及對策分析.財金貿易，1998.8.

[2]孫立榮.我國財稅體制對高新技術產業發展的影響及對策.科學學研究，1999.2.

[3]杜鵑.促進科技進步的稅收優惠政策研究.中山大學學報論叢，2004.6.

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