土地供給政策對房地產影響分析

□文/劉艷花 邢佳維 李佳

土地供給政策對房地產影響分析

□文/劉艷花 邢佳維 李佳

城市土地是國家的重要資產，國家通過土地產權壟斷先將財富集中起來，然后又通過政府公共支出形式，用于基礎設施投資和社會福利支出，促進國民經濟和社會的均衡發(fā)展。土地供給制度是社會主義市場經濟特有的制度安排，通過研究土地供給制度影響房地產的內在機制，對土地一級市場和房地產市場的健康發(fā)展起著至關重要的作用。

土地供給制度；房地產市場；房地產價格

一、土地供給制度安排

從政府作為土地供給者，從自然供給的土地到經濟供給的土地，要經過征地拆遷、整治開發(fā)和市場出讓等三個階段，因此土地供給制度具體包括：土地征遷制度、儲備開發(fā)制度、土地出讓制度。從政府作為土地管控者角度，為了減少市場失靈，政府需要對土地市場進行市場規(guī)制，具體包括：土地征遷和補償制度、儲備開發(fā)制度、土地出讓制度等。

1、土地征遷和補償制度。土地征遷是政府依靠其特有的權力強制性地實現(xiàn)土地權利的轉移過程，但這種強制性轉移又是以相應的經濟補償為條件的，強制性與補償性是土地征用的兩個特性，主要體現(xiàn)在《土地管理法》、《房地產管理法》和《城市拆遷管理辦法》及其相關管理規(guī)定。如果說土地征遷是政府的權利，則土地補償則是被拆遷人的權利。由于私人產權的保護，政府只有為公共利益才能進行征遷，因此土地征遷制度的核心是政府產權的界定；由于房屋拆遷的實質是獲得土地的使用權，土地才是拆遷真正的標的物，因此土地補償制度的核心是被拆遷人產權的界定。

2、土地儲備開發(fā)制度。土地儲備開發(fā)制度包括土地儲備制度和土地一級開發(fā)制度。土地儲備是指政府按照法律程序，根據(jù)城市土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃，通過收購、收回、置換、征用等方式取得土地使用權，并進行土地的前期開發(fā)，予以儲存，以適時適量供應和調控城市各類建設用地的需求，規(guī)范土地市場，為城市發(fā)展提供土地資源、資產和資本；土地一級開發(fā)由土地項目一級開發(fā)權的開發(fā)主體組織實施土地開發(fā)項目的征地、拆遷，規(guī)劃設計、市政基礎設施和配套建設、交通建設、環(huán)境建設和投融資過程。土地一級開發(fā)一般由土地儲備單位或土地一級開發(fā)公司接受委托負責組織。

3、土地出讓制度。土地出讓方式包括劃撥和有償出讓兩種方式，劃撥土地主要集中在國有機關和軍事用地，城市基礎設施用地和公益事業(yè)用地，國家重點扶持的能源、交通、水利等項目用地，以及法律、法規(guī)規(guī)定的其他用地；有償出讓又分為協(xié)議出讓、招標、拍賣、掛牌。土地使用權出讓制度的主要內容，主要體現(xiàn)在《經營性用地出讓管理辦法》、《協(xié)議出讓管理辦法》及其相關管理規(guī)定。

二、土地政策對房地產的影響分析

1、土地政策對房地產市場影響的傳導機制。主要包括兩個途徑：首先，土地價格對房價的影響，土地價格是房價的成本之一，土地價格的增加會引起房地產開發(fā)企業(yè)的成本增加，房地產企業(yè)的投資規(guī)模下降，房地產市場的供給減少，最終影響房價；相反，地價下降，供給增加；其次，土地供應量對房地產價格的影響，土地供應量決定房地產開發(fā)企業(yè)可開發(fā)的土地量，影響房地產企業(yè)的投資規(guī)模，從而影響房地產市場的供給，最終影響房地產價格。與金融政策、稅收政策相比，土地宏觀調控政策只能對供給產生影響，無法對需求產生直接的影響，無法實現(xiàn)整體市場的穩(wěn)定均衡。土地政策這一行政手段對供給的影響是很有效的，因為土地所有權歸國家所有。而對于土地使用需求的影響并不能通過土地政策來實現(xiàn)，單純地對土地供給的控制只能加劇對土地的需求，激化土地供需之間的矛盾。

2、土地供應政策對房地產市場調控的時滯效應。土地要素對于房價變化影響很大，通過對土地要素的宏觀調控可以規(guī)范和穩(wěn)定房地產市場的運行。而土地因素對房地產價格的影響并不是同步的，在一定程度上存在著“時差性”。對房地產市場的土地調控是指政府通過調整土地供應來影響房地產市場運行。由于土地是房地產開發(fā)的基礎，相比金融、財政方面的調控措施，土地調控對增量市場的影響最為直接，但是效果顯現(xiàn)的時間更長。無論是土地總量調控還是結構調控，土地供應時滯都是影響調控效果的重要因素。忽視土地供應時滯的存在，就無法清楚地把握調控的影響效應，對于市場的調控只能是較盲目的決策，達不到預期的效果。

3、土地供應總量對房地產市場的影響

（1）土地供應總量對房地產市場數(shù)量的影響。土地供應是房地產市場基礎，土地供應如果是被儲備、閑置或者是被蓄意囤積，那么土地供應量只能部分轉化為房地產市場的供給。所以，這里所說的土地供應總量為有效供應總量。土地供應總量對房地產市場有著兩方面的影響：一方面是影響房地產產品的供應總量，特別是影響增量房地產產品；另一方面是影響生產和預期，但影響力的時效不同，對房地產產品供應的影響，由于房地產開發(fā)周期的原因，要在1～2年之內才能顯現(xiàn)出來，但對投資和消費的影響卻是當期的。由于房、地的緊密關系，土地供給量與房地產增量有著密切關系，土地供給量是房地產增量的基礎，他們之間的關系由容積率（項目用地范圍內總建筑面積與項目總用地面積的比值）來反映。設房地產增量為QR（平方米建筑面積），土地供給量為QL（平方米土地面積），容積率為F，則有QR=F×QL。則當容積率不變時，土地供給量與房地產增量呈線性正相關關系。容積率越大，單位面積土地上的建筑容量即建筑面積就越大。

（2）土地供應量對房地產價格的影響。房地產價格代表了對房地產的需求，土地市場的供求關系作用形成地價，決定新一輪房地產價格的大小。利用四象限模型的分析方法可分析出土地市場和房地產市場的互動機理：當房地產數(shù)量的需求上升時，土地供應量、地價、房地產價格和地產數(shù)量都增大了。當房地產的價格上升時，土地供應量也上升，房地產價格與土地供應量呈正相關關系，并且房地產價格是土地供應量變化的原因。通過對土地供給彈性變化的分析，隨著城市的發(fā)展，可以用較少的土地供應量來調控相同的房地產價格的漲幅。

4、土地供應結構對房地產市場的影響。不同用途用地的供應比例，體現(xiàn)了政府的產業(yè)政策，例如目前我國采用供地結構的政策是，對于不符合國家產業(yè)政策和行業(yè)準入條件的建設項目停止供地，對于限制性項目提高供地標準和條件，并根據(jù)經濟發(fā)展需要、動態(tài)調整和更新限制性、禁止性建設項目供地目錄；同時，調整商業(yè)用地的市場投放量，增加產業(yè)政策扶持行業(yè)的供地量。

三、完善我國土地供給制度的建議

1、在土地供給制度變遷過程中，農民、城市中低收入群體是制度的受損者，因此我國的土地供給制度不能達到帕累托優(yōu)化的制度評價準則，建議我國的土地供給制度的價值導向是實現(xiàn)社會的卡爾多——希克斯效率改進。本文建議將土地供給制度和其他制度按照兼容性、互補性和關聯(lián)性的原則進行完善：從制度的兼容性來講，主要是重新界定所有權、土地使用權和發(fā)展權，建立起制度兼容的土地產權制度，促進土地使用權按照市場價格流轉；從土地供給制度與其他制度的互補性來說，應將房地產產業(yè)的稅收政策、金融政策、房地產產業(yè)政策聯(lián)系起來共同完成一個體系；從土地供給制度的關聯(lián)性來講，應將土地的計劃管理、城市規(guī)劃管理、土地儲備開發(fā)和土地出讓制度聯(lián)系起來，共同組成一個制度體系，才能對房地產市場產生影響。

2、需要調整經濟適用房、限價房和廉租房等政策。維護市場秩序、提供公共產品和服務是政府的主要職責，在房地產市場中，政府應避免采用直接價格管制方式降低地價和房價，有些政府為了應付房價降低的“政治任務”，直接對商品房采取限價措施，這是對市場機制的破壞。政府應將主要任務放在提供廉租房等保障性住房的供給方面。經濟適用房、限價房政策的初衷雖然是為了提高中低收入家庭的社會福利，但直接的價格規(guī)制降低了土地資源的配置效率，必然導致排隊成本和交易成本的上升，且政府在嚴格界定中低收入群體時將花費更多的制度成本，因此制度績效較低，應改變直接規(guī)制向間接規(guī)制轉變。本文建議，政府應取消目前的雙限房政策，降低經濟適用房的比例，改為加大廉租房土地供應政策。建議成立專門的銀行機構采用寬松的信貸政策，用土地拍賣所得收入彌補中低等收入群體自住用房的信貸，以此幫助中低收入群體實現(xiàn)居者有其屋，減少投機行為。

3、轉變社會各利益主體之間的博弈關系，政府退出市場的討價還價博弈是我國土地供給制度設計的方向。大多數(shù)的學者認為，政府權力尋租行為是造成政府管理績效較低的原因。就本文看來，由于土地具有私人價值屬性，土地供需雙方之間對于價值的判斷不同，在信息不對稱和產權不清晰的情況下，會導致機會主義行為，必然造成交易成本過高。由于政府公共利益職能，政府不能通過與其他利益主體之間的討價還價方式與民爭利，為此政府會采取以“拆遷標準”、“基準地價”這種非市場價值標準取代市場價值標準進行出讓，但由于政府存在產權主體模糊，政府官員存在“道德風險”和“逆向選擇”行為，產權代理成本較高，造成制度績效較低。政府應從社會利益的討價還價中退出，由利益關系的博弈者轉變?yōu)橹贫鹊闹贫ㄕ撸梢蕴岣咧贫瓤冃А?/p>

（作者單位：河北經貿大學）

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[3]胡曉添，濮勵杰，陳志剛等.土地因素對房價的時效影響實證分析—以南京市為例[J].中國土地科學，2005.6.

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