WTO規(guī)則下中國農(nóng)業(yè)補貼問題

□文/黃炅

WTO規(guī)則下中國農(nóng)業(yè)補貼問題

□文/黃炅

農(nóng)業(yè)是經(jīng)濟發(fā)展、社會安定、國家自立的基礎。特別是對于中國這樣一個農(nóng)業(yè)人口占絕大多數(shù)的農(nóng)業(yè)大國來說，農(nóng)業(yè)發(fā)展至關重要。加入WTO以來，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展很快，但不容否定的是中國農(nóng)業(yè)仍然是國民經(jīng)濟中最薄弱的環(huán)節(jié)，農(nóng)業(yè)發(fā)展整體水平低，離現(xiàn)代化的目標相差甚遠，農(nóng)業(yè)的整體素質(zhì)和競爭力還不高，不能有力地應對WTO的挑戰(zhàn)，因此必須采取措施加快中國農(nóng)業(yè)發(fā)展。

WTO規(guī)則；農(nóng)業(yè)補貼

加入WTO，標志著我國對外開放進入了一個新的階段，標志著我國經(jīng)濟參與經(jīng)濟全球化的進程加快。在經(jīng)濟全球化及貿(mào)易自由化的進程中，對各國來說，尤其對發(fā)展中國家來說，農(nóng)業(yè)一直是最敏感的經(jīng)濟部門。我國是一個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大國，也是農(nóng)業(yè)消費大國，而且我國農(nóng)業(yè)總體發(fā)展水平比較低下，基礎設施薄弱，勞動生產(chǎn)率低。因此，加入WTO對我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)生了深刻的影響。

一、WTO規(guī)則中的農(nóng)業(yè)補貼規(guī)則

根據(jù)WTO成員國必須共同遵守的烏拉圭回合談判達成的《農(nóng)業(yè)協(xié)議》，農(nóng)業(yè)的國內(nèi)支持政策可以根據(jù)其對生產(chǎn)和貿(mào)易的扭曲性程度，劃分為三類：綠箱政策、黃箱政策和藍箱政策。所謂的“綠箱政策”，是指由政府提供的、其費用不得轉(zhuǎn)嫁給消費者，且對生產(chǎn)者不具有價格支持作用的政府服務計劃和措施。這些措施對農(nóng)產(chǎn)品的貿(mào)易和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不會產(chǎn)生或僅有微小的扭曲影響，那么，該成員方就無須承擔約束和削減義務。“綠箱政策”主要有：（1）一般的農(nóng)業(yè)服務支出：農(nóng)業(yè)科研、病蟲害控制、培訓、推廣和咨詢服務、檢驗服務、農(nóng)產(chǎn)品市場促銷服務、農(nóng)業(yè)基礎設施建設等；（2）糧食安全儲備補貼；（3）糧食援助補貼；（4）與生產(chǎn)不直接掛鉤的收入補貼；（5）收入保險計劃；（6）自然災害救濟補貼；（7）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者退休或轉(zhuǎn)業(yè)補貼；（8）農(nóng)業(yè)資源儲備補貼；（9）農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整投資補貼；（10）農(nóng)業(yè)環(huán)境保護補貼；（11）落后地區(qū)援助補貼等。所謂的“黃箱政策”，是指政府對農(nóng)產(chǎn)品的直接價格干預和補貼。主要體現(xiàn)在：（1）對農(nóng)業(yè)投入品的補貼；（2）在農(nóng)產(chǎn)品營銷方面的補貼。這些政策對農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易容易產(chǎn)生扭曲作用，因此WTO成員方必須承擔約束和削減的義務。所謂“藍箱政策”，主要是指按固定的面積、產(chǎn)量和牲畜頭數(shù)政府所給予的補貼，成員方無須承擔削減義務。基于以上各項農(nóng)業(yè)補貼政策的特點，我國政府在制定農(nóng)業(yè)補貼和農(nóng)村發(fā)展政策時應當盡量避免使用黃箱政策，因為這是WTO規(guī)則要求必須約束和削減的，而應盡量多地采用綠箱政策和黃箱政策，是因為WTO規(guī)則許可或者說鼓勵的。

二、我國農(nóng)業(yè)補貼現(xiàn)狀和農(nóng)業(yè)補貼存在的問題

加入WTO后，農(nóng)業(yè)受影響最大的首推玉米、小麥、棉花等大宗農(nóng)產(chǎn)品。目前這些農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)價格高于國際市場的10%～70%。一旦國外大批農(nóng)產(chǎn)品進入國內(nèi)，中國的種植業(yè)將受到極大的沖擊，并引發(fā)農(nóng)村剩余勞動力的增加。與糧棉相比，中國的非糧產(chǎn)品如肉類、蔬菜、水果、水產(chǎn)品等價格比國際市場低40%～80%。但是，其品種、外形、口味及保鮮和深加工方面與國際市場的要求存在差距。最近，黑龍江大豆產(chǎn)業(yè)瀕臨崩潰，重慶大豆油價格微漲，大豆危機沖擊了整個中國的糧食安全。還有一些食品安全問題危及到整個農(nóng)產(chǎn)品出口的市場，目前對農(nóng)產(chǎn)品的補貼力度不夠。因此，對農(nóng)業(yè)問題的關注和補貼問題刻不容緩。目前我國政府農(nóng)業(yè)補貼政策的不足主要體現(xiàn)在：

（一）對糧棉油的補貼還主要集中在流通領域。特別是保護性糧食最低收購價格的實施，看似保護農(nóng)民利益，其實農(nóng)民很難得到真正的實惠，而且容易引起通貨膨脹，關鍵是這些政策大多屬于WTO規(guī)則中的黃箱政策，容易引起WTO成員方的不滿和攻擊。

（二）對化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜和種子等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料補貼有限，且大部分被大企業(yè)和不法商販占有，農(nóng)民幾乎看不到其中的利益所在。關鍵是這種補貼是對農(nóng)業(yè)投入品的補貼，也可以歸屬于“黃箱政策”范疇，是需要削減或禁止的。

（三）缺乏增加農(nóng)民收入的補貼政策。在綠箱政策中，我國缺少6項與農(nóng)民收入支持相關的政策，如收入保險計劃、自然災害救濟補貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者退休或轉(zhuǎn)業(yè)補貼、農(nóng)業(yè)資源儲備補貼、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整投資補貼、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護補貼等，超過綠箱支持的一半，因而增加農(nóng)民收入的補貼手段比較匱乏。

（四）沒有很好地利用“藍箱政策”。實行按固定面積、產(chǎn)量和牲畜頭數(shù)的計劃政府給予的補貼，即使部分地區(qū)實施了類似的補貼政策，也沒有很好的執(zhí)行，甚至這些補貼根本就到不了農(nóng)民手中，而被地方政府層層侵占挪用。

三、我國農(nóng)業(yè)補貼政策思考

我國歷史上雖然是個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國，但歷來對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村都存在歧視或者說重視不夠，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的差異難以根本扭轉(zhuǎn)。對農(nóng)村和農(nóng)民存在著嚴重的歷史欠賬，建國幾十年來，一代代農(nóng)民為國家建設作出了巨大貢獻，即使在歷次自然災害的最困難時期，收上來的糧食，農(nóng)民自己不吃也要首先上繳國家，支持國家建設，俗稱“軍糧”、“征購糧”、“稅糧”，實際上就是在供養(yǎng)城里人，供養(yǎng)國家軍隊，支持國家建設。但是，農(nóng)民的利益卻得不到應有的保障，與城市居民相比，農(nóng)民基本上沒有醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、教育保障、住房保障。而與此同時，同樣為國家建設作出貢獻的城市居民卻在這些方面逐步得到了各種社會保障。也許有人要說，農(nóng)民有田地作為他們的保障，但那一點微薄的土地真的就夠了嗎？況且，中國農(nóng)民的土地并非他們自己所有，甚至根本不能自由支配。因此，我們應當從觀念上真正改變農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的社會地位，政府應當加大在醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、住房方面對“三農(nóng)”的投入或者說補貼，在這些方面實現(xiàn)真正城市農(nóng)村同等待遇，如果這樣，我們現(xiàn)行的對農(nóng)業(yè)方面的補貼再增加十倍甚至一百倍也未必夠，而且這方面的投入和補貼絕對屬于WTO規(guī)則許可的“綠箱政策”范疇。具體來講，可以從以下方面來調(diào)整：

（一）加大綠箱支持力度，增加對農(nóng)業(yè)的投入。綠箱政策是中國加入WTO后農(nóng)業(yè)支持政策的主要方向。針對前面所論述的我國綠箱政策存在的問題，今后我國農(nóng)業(yè)綠箱政策調(diào)整的基本方向應該是，在總量上增加投入，在結(jié)構(gòu)上調(diào)整和完善，同時充分借鑒國外經(jīng)驗，把農(nóng)業(yè)支持重點由目前的流通環(huán)節(jié)的支持補貼轉(zhuǎn)變?yōu)閷r(nóng)民的直接支持補貼。

（二）充分利用黃箱政策的空間，調(diào)整黃箱政策支出方向。微量允許標準是黃箱政策補貼的上限。當前中國的黃箱政策在基期農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中只占3.3%，這與8.5%的微量允許標準相比還有比較大的利用空間。因此，中國今后黃箱政策的調(diào)整方向應是在用足、用好黃箱政策支持空間的基礎上進行結(jié)構(gòu)調(diào)整。一方面應積極研究和借鑒各國農(nóng)業(yè)支持結(jié)構(gòu)調(diào)整經(jīng)驗，將部分黃箱支持措施轉(zhuǎn)向綠箱政策；另一方面應借鑒有關國家削減黃箱補貼的同時，加大對部分重點產(chǎn)品支持的經(jīng)驗。

（三）開辟藍箱政策的新空間。藍箱政策是限產(chǎn)計劃下免于減讓的黃箱政策支持，藍箱政策的實施具有相當?shù)撵`活性。限產(chǎn)計劃中國目前已經(jīng)使用，但對限產(chǎn)計劃的補貼尚未列入財政預算。加入WTO后，應考慮適當啟用該項政策，尤其是在用足8.5%的微量允許標準后，藍箱政策將是黃箱調(diào)整的一個主要方向。因此，在加強農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護而采取退耕還林等措施的同時，可以充分利用“藍箱”政策的規(guī)定對農(nóng)民進行適當補貼，減少或緩沖由此給農(nóng)民收入帶來的沖擊。

總之，無論是農(nóng)產(chǎn)品的最低收購價格，還是對農(nóng)業(yè)流通領域的補貼都屬于WTO規(guī)則中的“黃箱政策”，也是WTO規(guī)則所不容許和必須削減的，而我們在農(nóng)民、農(nóng)村方面的歷史欠賬又那么多，我們完全可以改變現(xiàn)行的單純價格補貼為對農(nóng)民的直接補貼，這些方法根本就構(gòu)不成對WTO任何規(guī)則的挑戰(zhàn)，也會使我國的農(nóng)產(chǎn)品價格下降到一個合理的區(qū)間，甚至可以大大低于國際農(nóng)產(chǎn)品市場價格，使全國的老百姓得到真正實惠，同時也提高了我國農(nóng)產(chǎn)品在國際市場的競爭力。與此同時，要加大對農(nóng)村基礎設施建設的力度，對農(nóng)田水利、道路、橋梁、學校、醫(yī)院、文化娛樂設施等完全由政府投入和維護，并對農(nóng)民實行免費開放，真正減輕農(nóng)民負擔和生活成本，這樣我們的農(nóng)副產(chǎn)品價格就沒有理由還出現(xiàn)畸形的高于西方發(fā)達國家的情況，我們的內(nèi)需又何愁拉動不了；另外，建立農(nóng)業(yè)保險補貼制度，保險資金由政府完全投入是十分必要的。首先是要成立政策性農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)，對糧、棉、油、糖等敏感性大宗農(nóng)產(chǎn)品，以及畜禽、蔬菜和水果等主要出口創(chuàng)匯產(chǎn)品進行保險補貼，保險資金最好由政府完全補貼，這樣在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到自然災害的威脅時也可以提高自身的抗風險能力，而政府對農(nóng)業(yè)保險的補貼是完全符WTO規(guī)則要求的。所有這些都需要政府加大投入，變過去的各種補貼為對農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的直接投入，徹底改變過去的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)全國經(jīng)濟共同發(fā)展，拉動國內(nèi)消費，克服全球性經(jīng)濟危機，而這也是WTO改善人類生活、生存狀況的根本宗旨。

（作者單位：中央民族大學經(jīng)濟學院）

[1]程國強.WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則與中國農(nóng)業(yè)發(fā)展[M].北京：中國經(jīng)濟出版社，2003.

[2]祁春節(jié).WTO農(nóng)業(yè)相關規(guī)則詳解[M].長沙：湖南科學技術(shù)出版社，2006.

[3]李芳芳，冷傳慧.WTO規(guī)則下農(nóng)業(yè)補貼的焦點和我國的選擇[J].國際商務——對外經(jīng)濟貿(mào)易大學學報，2009.4.

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