論被征地農民社會保障體制改革

張 婷, 趙 倩, 陳曉菁

(湖南師范大學公共管理學院社會學系,湖南長沙410081)

論被征地農民社會保障體制改革

張 婷, 趙 倩, 陳曉菁

(湖南師范大學公共管理學院社會學系,湖南長沙410081)

被征地農民生存現狀堪憂,因此,改革現存的不完善的被征地農民社會保障體制勢在必行:城市化進程推動被征地農民社會保障制度改革,公平正義的社會主義制度規定合適的社會保障,和諧社會使被征地農民社會保障制度改革成為必然。針對此情況,提出一些政策建議:實現征地制度完善和有效銜接,以保障農民的利益為根本出發點;完善社會保障體系,以全方位保障為根本要求;轉變農民保障觀念,以提高保障水平為最終目的。

被征地農民; 社會保障; 改革

Abstract:Since the living situations of the land expropriation farmers are concerning,it is essential to reform the existing incomplete social security systemfor the land expropriation farmer:Urbanization contributes to the reformation of social security system;Fair and justice Socialism system regulates appropriate social security;Harmonious society determines the necessityof social security system reformationfor the land expropriation farmers.According to the circumstance,the paper prompts some policy suggestions:realizing land expropriation system perfection and effective connection in order to protect farmers'benefits as the fundamental root;perfection all-around security as the fundamental requirements;changing the concepts of farmer security in order to improve security level as the ultimate goal.

Key words:the land expropriation farmers; social security; Reformation

近年來,關于被征地農民的生活狀況報道很多,在學術界也掀起了研究被征地農民的高潮。現存很多對于這一群體的保障制度不適應,或者不健全的地方。本文從被征地農民社會保障體制改革的角度進行分析,進而全面正確地認識和把握被征地農民的社會保障問題,制定正確的政策,做好服務工作,這也是貫徹十七屆三中全會精神的一項重要內容。

一、被征地農民生存現狀

改革開放以來,特別是隨著工業化、城市化以及現代化進程的加劇,我國社會經濟生活中出現了一個特殊的群體——被征地農民。我國現行《土地管理法》規定“國家為公共利益的需要,可以依法對集體所有的土地實行征收或者征用并給予補償”。目前,被征地農民社會保障制度在逐漸完善,但現狀仍然堪憂。

(一)農村土地社會保障功能消失

目前的研究多集中在拆遷安置、土地補償、權益保護、社會保障等問題上,一些調查發現失地農民就業差,收入低,土地補償偏低,缺乏生活保障,處于城市的邊緣等。[1]農村土地為農民提供了生存、就業及生活上的全方位保障,失地讓他們的保障喪失。被征農地經濟功能凸顯,但土地對于被征地農民這一群體的社會保障功能隨之消失。

首先,在土地被征用之前,土地能提供農民一切生存的需要,能滿足農民最基本的溫飽生活。然而在農民失去土地之后,雖然得到了一筆補償金,但對于未來最基本的生存需要仍得不到滿足,進而加劇了生存的危險。被征地農民生活水平下降,部分失地農民甚至成為“種田無地、就業無崗、保障無份、創業無錢”的群體。其次,農民較弱的就業能力與城市就業壓力之間的矛盾加劇了未來生存的風險。農民的文化素質和勞動技能普遍不高,缺乏非農就業技能,參與市場競爭能力差,對市場的應變能力有限,在就業方面明顯處于劣勢地位,并且,由于失地農民是被迫式的城市化與市民化,自身沒有在心理與物質上的準備,許多農民根本無法正確面對高度緊張的城市就業市場。

另外,關乎農民切身利益的社會保障與制度建設不同步之間的矛盾是制約農民生存的瓶頸。被征地后面臨的現實問題就是住房、醫療、教育、養老、失業等等,而與這些問題配套的改革措施比如養老社會保險體系、醫療社會保險體系、失業社會保險體系等等卻遲遲未能解決到位。許多失地農民面臨“有路可走、無地生存”的困境,在政策上沒有設置對失地農民就業和社會保障進行必要的補償,就不適應市場經濟和工業化、城鎮化、現代化發展的新要求。

(二)被征地農民保障制度不健全

首先,征地制度不健全。一般認為,現行補償標準過低,農民實際得到的補償既與土地的市場價格相去甚遠,也難以補償農民因失去土地而產生的損失。當前對于被征地農民社會保障制度的缺陷主要表現在:一是征地行為的隨意性和不規范性,征地補償標準低、不及時、不到位,補償安置制度中的社會保障機制缺失等。二是征地程序不完善,不尊重被征地農民的知情權、參與權和監督權。三是補償安置標準不統一,沒有做到同地同價,并確保被征地農民的受補償權和發展權。

其次,現行農村社會保障體系存在較大缺陷。土地是廣大農民群眾賴以生存的基本生產資料、生活資料以及就業和社會保障的依靠,具有可持續性提供生活來源的特點。從某種意義上講,土地可以創造出無限的價值,是農民的衣食父母。農民一旦失去土地,就意味著面臨永久失去職業和生活保障的風險。現行的土地補償費用與土地的潛在價值相比,補償太低。正是由于安置補償費在目前已遠低于人口安置的實際社會成本,農民在土地被征用后生活水平下降,甚至產生“征地返貧”現象。這就是為什么許多城鎮“農轉非”人口大量涌入城鎮低保線的重要原因。據一些城市的典型調查,失地農民已超過城鎮低保人口的20%,個別地區甚至超過80%。[2]隨著國家對三農問題的逐漸重視及惠農政策的改革,如在延長承包期限、稅費改革、直接補貼等都使農民對土地的預期收益提高。現有的土地補償與預期收益相比相差十分懸殊。[3]現行國家規定的征地安置補償費用不足以長遠解決農民失去土地以后所帶來的就業、養老以及日常生活、就醫看病、子女上學等生活保障方面的風險和問題,被征地農民的未來長遠生計面臨著嚴峻的挑戰。

(三)分配不公造成貧富懸殊

在日漸城市化的村莊中,村干部對于集體土地擁有很大的權利,對于征地中利益的獲取使得其與村民可以不再有廣泛深入的聯系,也可以選擇不同的生活方式,這樣集體的原有功能日漸萎縮而面臨著終結的可能。由此而造成的分配不公顯現出來,那些沒有權勢的最底層的農民成為了弱勢群體中的弱勢群體,初次分配不均將會直接導致未來生活愈加艱難。因此,在征地過程中經常出現“釘子戶”,他們只能以這種方式表示不滿,以爭取自己的權益;相反,那些靠權力尋租行為得到利益的群體在征地之后能享受奢華的生活,另外,地區差異比較明顯,有很多因征地拆遷而暴富的現象。

被征地農民沒有了賴以生存和工作的土地,而且對于得到的一次性資金補償,有的農民不善于經營,很有可能在三五年之后他們會變得一無所有,成為社會生活無保障的困難群體,會成為社會不穩定、不和諧的重要因素,也很可能會引起劇烈的社會沖突。[4]如:昆明城中村村民領到拆遷補助,“暴富”團購奧迪A6;深圳崗廈村拆遷集體暴富,造就十個億萬富豪;鄂爾多斯城市加速擴張,居民靠拆遷補償一夜暴富;北京大望京拆遷村民一夜暴富,清潔工開30萬車。[5]再次分配的不公正更會使弱勢群體的生活雪上加霜,對于他們來說,生活只能夠“保基本”,如果期望一份安定的工作則非常艱難。因此,這種保護個別利益形式下的征地就沒有達到國家為了保護“公共利益”的目的,而是讓城鄉結合部內部分化為更加不平等的層級,不利于整個社會的穩定和諧。

二、被征地農民社會保障制度改革的必要性

針對目前別征地農民面臨的諸多困境,制度的改革和完善是一個必然的趨勢,是城市化進程、公平正義的社會主義制度以及和諧社會大背景下保障被征地農民群體利益的需要。

(一)城市化進程推動被征地農民社會保障制度改革

目前,世界城市化平均水平為47%,發達國家為75%,我國為39%,如果要達到50%,2000-2030年的30年間占用耕地將達到5 450萬畝以上,失地和部分失地的農民將超過7 800萬人。從失地農民的地區分布看,浙、蘇、閩、魯、粵五省占了41%,這意味著城市化速度越快,失地農民的問題就越突出。[6]從這一發展進程來說,加強被征地農民社會保障體制改革勢不可擋。城市化需要讓被征地農民適應城市新的生產、生活方式。征地后,絕大多數農民的生產、生活方式將被迫城鎮化,經過社會轉型他們將成為新市民。而這一情況要得到根本并完善解決需要保障制度的改革。在制度設計上應該充分考慮工業化、城鎮化和現代化給失地農民帶來的深刻變化,以市場經濟和城鎮化為基礎,在工業化和現代化的大背景下進行新的政策和制度設計。

無論是自愿性的,還是強制性的,城市化都是一個必然趨勢,從土地保障向社會保障過渡,也是社會發展的必然趨勢。如果在城市化進程中,通過一系列制度安排和政策措施,使農民能夠以“土地換身份”、“以土地換職業”、“以土地換保障”,讓農民直接轉變為具有一定就業能力和社會福利保障的市民,那么,也就不再會存在因城市化而帶來的“失地農民”問題。反之,如果農民的土地權利、就業安置和社會保障等最基本的問題得不到解決,那么城市化進程中出現的制度安排與失地農民的利益沖突就不可避免,城市化也就必然會影響到城鄉社會穩定與廣大農民的根本利益。[7]

(二)公平正義的社會主義制度規定合適的社會保障

中國共產黨第十六屆中央委員會第六次全體會議通過《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出:“社會公平正義是社會和諧的基本條件,制度是社會公平正義的根本保證。”陳成文教授認為:在當前的社會實際生活中,制度公正主要由兩個方面來體現:一是通過制定公正的條件和機會等方面得到實現,即制度公正要求給社會成員一種資源配置上的公平待遇;二是通過補償的公正來實現,即要求制度公正應具有補償公正原則,以保證社會的穩定和發展。在現代社會條件下,社會發展的基本理念應當是人人共享,普遍受益,亦即社會發展成果對于社會絕大多數成員而言應當具有共享的意義。[8]

土地是農民的命根子,農民失去了土地,也就意味著失業。個人失業有失業保險、基本生活保障等,農民失業也應享受同樣的待遇、同樣的標準。況且目前我國大部分農村社區的扶持能力及其有限,既無資金又無技術的農民在喪失土地之后,就業渠道非常狹窄,他們此后的生活將難以為繼。只有將被征地農民納入城鎮社會保障體系,轉變為真正的市民,這樣才充分體現了社會公平、生而平等的社會主義制度的優越性。

(三)和諧社會使被征地農民社會保障制度改革成為必然

我們所要建設的社會主義和諧社會,應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。中國農民占人口的絕大多數,而被征地農民又是這一部分人中的特殊群體,并且隨著城市化進程的加快,這一群體的規模還將不斷擴大。因此,沒有被征地農民的和諧就談不上社會的和諧。然而,對群體未來情況的預計,我國有近十三億人口,其中有八億農民,在城市化進程中,我國將有近六億農民成為失去土地的農民,他們必須逐漸從農民轉變為市民。另外,按照《全國土地利用總體規劃綱要》, 2000—2030年的30年間占用耕地將超過36 313萬公頃。屆時,我國的失地農民將超過1億人,而將有一半以上的農民既失地又失業。[4]

建設和諧社會,最根本的是要讓廣大人民群眾共享改革開放和現代化建設的成果,得到改革和建設發展的實惠。被征地農民的社會保障問題是保障農民合法權益、維護政治、社會穩定,構建和諧社會的重要方面。在推進城市化的進程中,失地農民的生存發展問題不能得到有效解決,就會淪為新的城市弱勢群體,造成社會不穩定因素,那么構建和諧社會就無從談起。被征地農民問題事關改革發展和社會穩定大局,加快建立被征地農民社會保障制度有利于維護被征地農民的合法權益和社會穩定;有利于進一步完善社會保障制度和健全社會保障體系,擴大社會保險覆蓋面;有利于消除城鄉二元結構,統籌城鄉經濟社會發展,加快推進城鄉一體化進程。因此,妥善解決被征地農民的社會保障問題,是社會經濟可持續和諧發展的一個重要問題,也是落實科學發展觀的一個根本問題。

三、完善被征地農民社會保障制度的對策

改革與完善被征地農民的社會保障制度,簡而言之就是實現“土地換保障”,就是把征地補償同解決被征地農民的養老保障有機結合起來。首先確立必須構建被征地農民社會保障制度這一理念,然后再因地制宜,不斷完善具體的實踐模式。

(一)實現征地制度完善和有效銜接,以保障農民的利益為根本出發點

一是要從“保證農民基本生活”向“提升農民生活水平”的理念過渡。因此,為整體提升被征地農民社會保障水平進行制度設計創新。我國土地征用補償安置制度的內容是建立在城鄉社會保障制度的差別之上的,但是被征地人員戶口非農化后,應該直接享受到城鎮居民的社會保障,并享受城鎮社會保險、社會救助、社會福利等社會保障。在構建小康社會的今天,從平衡社會成員利益、維護公平角度看,“提升農民生活水平”理應成為征地農民社會保障的目標。

二是加強制度銜接,確保被征地農民社會保障制度完整實施。不僅在制度設立中注重前后銜接,而且在制度實施中也要關注銜接操作,才能避免導致制度運用中的真空,使相關主體利益受到保護。因此,要提升政府救濟觀念,保障失地農民社會保障制度的完整實施。

三是加強監督管理,確保農民利益實現。制度實施中監督環節的不足一直是中國法治進程中的重要問題。被征地農民社會保障制度的建立過程中也存在監督不足的問題。應當建立監督主體及監督職權等制度規范,為實踐中的運作提供依據。在具體的征地過程中監督將發揮巨大的作用,特別是針對征地錢款的監管,更成為確保農民利益的基石。上海市松江區為了加強監督,制定《區征用農民集體所有土地補償管理監督實施意見 (試行)》,落實征地農民補償費管理使用賬戶設置的方法,值得借鑒。[9]

(二)完善社會保障體系,以全方位保障為根本要求

將被征地農民納入完善的社會保障體系之中,包括被征地農民最低生活保障、就業、醫療、教育保障以及養老保障。農村失地農民作為一個邊緣群體和弱勢群體,既有別于農民,又不同于城市居民。就業無門的狀況下,極容易陷入生活困境。首先,最低生活保障是社會救濟的一種,是對農村最低生活標準的農村貧困戶,由政府出錢補足其達到農村最低生活標準的差額部分。這實質上是對國民應該享有的基本生活權利的承認。

其次,勞動保障部門應該將被征地農民納入城鎮就業體系。一方面,還應為失地農民提供充分的招工信息,以幫助他們盡快在非農崗位就業;另一方面,政府提供免費職業技能培訓、促進就業,倡導被征地農民自謀職業與自主創業相結合,并享受各項優惠政策;另外,鼓勵被征地農民成立公益性服務公司,為社會提供有償服務。撥付專項資金進入個人賬戶,并享受同城鎮職工同等待遇的醫療保險,符合醫療救助條件的被征地農民,可向民政部門申請醫療救助。提供相應教育保障,使被征地農民子女能修完學業,提高素質,與城市學生同等對待。

再次,農村新型養老保障制度與被征地農民養老保障有效銜接。對于被征地農民來說,土地的養老保障功能完全消失,傳統的家庭養老模式再一次受到嚴峻挑戰。根據黨的十七大和十七屆三中全會精神,國務院決,從2009年起開展新型農村社會養老保險試點,其中,年滿60周歲、未享受城鎮職工基本養老保險待遇的農村有戶籍的老年人,可以按月領取養老金。要妥善做好新農保制度與被征地農民社會保障,新農保與城鎮職工基本養老保險等其他養老保險制度的銜接辦法。

(三)轉變農民保障觀念,以提高保障水平為最終目的

使農民轉變傳統觀念的根本途徑就是讓他們現在和未來的生活有保障,因此社會保障刻不容緩。童星教授通過對南京市561位失地農民的實證調查顯示,失地農民對于社會保障的需求位居第三,遠遠超過了在子女教育、社區住房和市民待遇等方面的需求。實際上,這也是失地農民傳統心態的一種反映,土地一直作為失地農民生活保障的基礎,已經不僅僅是一種外在的物質形態,也是一種內在的心理依靠。[1]可以這樣推斷,即使失地農民已經就業,且收入相對較高,但如果沒有社會保障,他們對于生活仍然會缺乏相應的安全感。并且,在征地之后出現的一些消費行為是與農民之前的生活有較大差異的,這種負面的影響與不穩定的心態有關。因此,這種安全感的心理機制也不可缺少,這對于減少城市化所帶來的社會沖突和社會失范是十分必要的。社會應適時地進行心理疏導并指導正確理財。

加強宣傳教育,轉變農民保障觀念。切實加強有針對性的宣傳教育,在提升農民整體文化水平的同時,特別要提高農民的權利意識,增強監督理念,維護自身權利。同時,要重視農民就業知識、技能、觀念培育,提升社會保障理念教育與宣傳,組織人員主動深入農民生活,進行政策法律及社會發展觀念宣傳,確保社會保障制度在更廣大的范圍發揮作用。

將就業的觀念轉向社區。據有關專家統計,發達國家的社區就業份額為20%-30%,發展中國家一般為12%-18%,我國只有3.9%,即使按照發展中國家的最低水平,把我國的社區就業份額提高到12%,就大約可以增加2 000萬個就業崗位。[10]社區作為一個重要的就業渠道不容忽視,童星教授在南京的調查顯示,有一部分農民成為社區或征地企業的保安、物管、綠化工和園藝工等,這是一個很好的方向,社區服務技術含量低,工作相對穩定,失地農民也比較容易接受。[1]要全面爭取社會力量贊助、支持農村社會保障制度;加快農村社會保障法制化建設;建立覆蓋全國的社會保障信息服務網絡。[11]這也將是未來農村社會保障的發展方向。

[1]張海波,童星.我國城市化進程中失地農民的社會適應 [J].社會科學研究,2006,(1):128.

[2]盧海元.土地換保障:妥善安置失地農民的基本設想 [J].中國農村觀察,2003,(6):49.

[3]蘇曉艷,范兆斌.我國失地農民社會保障制度構建探析 [J].經濟特區,2006,(3):164.

[4]謝勇,李新然.新農村建設中失地農民問題的探討 [J].云南農業大學學報,第2卷,(1):25.

[5]http://news.QQ.com.

[6]葛金田.我國城市化進程中的失地農民問題 [J].山東社會科學,2004,(8):47-48.

[7]姚從容.失地農民的征地補償與就業安置及社會福利政策趨向[J].貴州社會科學,2008,(9):93.

[8]陳成文,廖文.從社會公正看農民工共享社會發展成果問題[J].天津師范學院學報,2008,(1):75.

[9]賈平,張婷.被征地農民社會保障制度研究 [J].經濟縱橫, 2008,(3):44.

[10]楊宜勇.社區服務業:潛力巨大的就業領域 [N].人民日報, 2002-09-29(9).

[11]陳育欽.當前我國農村社會保障制度的困境與應對 [J].懷化學院學報,2008,(1):24.

On Discussion of Social Security System Reformation for the Land Expropriation Farmers

ZHANG Ting, ZHAO Qian, CHEN Xiao-jing
(The Department of Sociology,Hunan Normal University,Changsha,Hunan 410081)

F301.24

A

1671-9743(2010)07-0040-04

2010-06-08

張 婷(1986-),女,湖南長沙人,湖南師范大學社會學系碩士生,從事社會發展與社會政策方面的研究;

趙 倩(1985-),女,黑龍江鶴崗人,湖南師范大學社會學系碩士生,從事研究社會發展與社會政策方面的研究;

陳曉菁(1986-),女,福建南平人,湖南師范大學社會學系碩士生,從事研究社會發展與社會政策方面的研究。