完善反腐倡廉制度 推進懲防體系建設

溫春繼 張作潁

（中共廊坊市委黨校，河北 廊坊 065000）

反腐倡廉制度不僅僅是構建懲防體系的主要要素之一，而且貫穿于體系建設的全過程，是推進懲防體系嚴密有序、環環相扣的有力保障。近年來，按照中央要求，全國各地以黨風廉政建設責任制為龍頭，不斷完善反腐倡廉各項制度建設，這些制度幾乎涵蓋了領導干部可能發生腐敗的所有環節，為有效防治腐敗提供了法規依據。但同時也應該看到，當前反腐倡廉制度建設仍存在一些問題，必須及時予以解決，否則會直接影響反腐敗斗爭工作的深入。

一、反腐倡廉制度建設面臨的問題

（一）制度過多，效用卻不明顯

1.制度徒具形式。有不少制度的出臺是應付式，即上級機關出臺了一項制度，下級機關也相應出臺本地、本部門的相關制度。執行制度的保障機制滯后，制度一出臺，缺乏后續的執行。以公車管理制度為例，從中央到地方出臺過不少關于公車管理的制度，明確規定領導干部不準私駕公車，但目前違反該規定的現象仍屢禁不止。

2.多數制度以自律為基點。制度本質上是一種規范，是一種強制性的要求。然而，現行的很多制度往往缺乏強制性的措施，制度貫徹和實施是以自覺遵守為基礎，很多制度事實上成了一句嚇人的空話，致使在遵守制度的時候采取了各種變通手段，制度的效用就不能彰顯。

3.制度與制度相碰撞。不少部門為了開展順利，就自行出臺強制措施和制度，就現有的制度來看，很多都是針對某一問題而制定的，從每個具體制度看，似乎很周全，沒有什么漏洞可鉆。但從整體源頭治腐的制度建設來看，存在頭痛醫頭、腳痛醫腳的應急“單方”問題。在執行制度規定時，使執行者常常要問“哪個文件大”、“到底哪個文件說了算”的問題。

（二）制度的缺失與制度的漏洞

制度的缺失主要表現在預警制度的不到位。在現有的制度體系里，制度的形成一般是對容易出問題環節的彌補。這樣的制度是一種“亡羊補牢”式的產物，缺乏對新的苗頭性傾向的預見和預防，制度建設“就事論事”，不利于長效機制的建立。以組織人事制度為例，黨風廉政“一票否決”等制度，對輕微的、苗頭性的問題進行事前預防，在一定程度上防止了干部“帶病提拔”的現象。從近年來查處的違紀違法案件可以看出，大多數的貪官都存在不同程度作風問題，而且這些作風問題在很大程度上促使領導干部走上違紀違法的道路。

制度的漏洞主要表現在制度的執行過程中。因為制度設計的不周全，導致制度起不到應有的監督作用。如在建設工程招投標項目中，對掛靠圍標、工程分包、借名投標、惡性低價競爭等行為仍缺乏有效的監管措施，在設計變更、資金劃撥、材料采購、質量監理等環節有不同程度的失守。尤其對因設計變更而追加資金缺少相應的制度規范，導致一些工程造價大大超過預算。

（三）制度執行剛性不足

制度不落實、制度執行力弱是制度建設的一大頑疾。制度執行剛性缺乏保障，主要表現在：

1.制度沉淀缺乏文化承載。長期以來，我國對反腐倡廉各項制度是依靠權力去落實，是靠領導講話、領導指示、領導督導去執行，各項制度落實的主體第一責任人都是領導干部。而制度的制訂與制度的宣傳教育是脫節的，從而使制度的知曉面不廣、認可度不高，制度在廣大群眾中缺乏應有的文化沉淀，很難演化成一種內在的行為準則。

2.制度的可操作性不夠強。有的制度只是有個大的構架，沒有具體的措施，致使理論與實際相脫離；有的制度只有評價標準，無明確的量化規定，致使操作起來沒有依據。如領導干部重大事項報告、收受禮品登記、收入申報、責任追究等一些重要制度缺乏實施的程序保證，甚至沒有規定執行主體和實施程序。因而，在實際操作中既有較大的難度，又有較大的隨意性及彈性，容易導致既有的制度流于形式。

3.制度執行具有隨意性。現在有不少制度出現無人監督，無人過問的情況。這主要是對那些監督和過問無利可圖，或有一定壓力的行為。現行的監督和執行，如果有利可圖，那執行起來就會嚴格，甚至過嚴。而那些對其監督和執行無利的，則可能會出現無人過問，無人監督的情形。

二、加強和改進反腐倡廉制度建設的建議

由于制度的權威來自剛性，制度的生命在于執行，制度的價值源于實效。當務之急，就要圍繞制度的制定、制度的執行、對制度執行的監督三個層面的不足，加以完善和修復，切實做到不因人而設計制度，不因人而改變制度的執行，不以任何理由排斥制度，不讓任何人逃避制度。

（一）建立相互聯系和相互配套的制度體系

1.清理修改。制度建設是動態的、開放的、發展的。如果制度存在缺陷不及時修補，就可能為破壞制度的人提供機會。為此，應對以往建立的各種制度進行一番梳理，及時廢止已經過時的制度；對既有的制度進行重新整合，以避免制度與制度之間的“碰撞”；對有缺陷或有漏洞可鉆的制度進行修改完善。

2.細化配套。既要注意單項制度的制定修訂，又要注意與其他制度的協調配合；既要充實完善懲戒性、約束性規定，又要建立健全激勵性、保障性規定；既要重視實體性制度建設，又要重視程序性制度建設，發揮整體效能。從我們反腐倡廉的實踐來看，制度不在于多，而在于管用，能夠解決具體問題。細化配套的目的就是要加強制度的可操作性，使制度有具體措施和量化指標。

3.深化反腐倡廉教育。有效預防腐敗，必須在加強教育上下工夫，大力加強思想道德教育，積極營造崇尚廉潔的文化氛圍，夯實黨員干部廉潔從政的基礎，使領導干部自覺拒腐防變，帶頭廉潔自律。這包括：（1）加強正面典型示范教育，建立拒腐防變教育長效機制。要按照十七大的要求，切實加強反腐倡廉正面教育，深入推進廉政文化建設，打牢領導干部廉潔從政的思想道德基礎，筑牢拒腐防變的思想道德防線。（2）強化反面典型警示教育，深刻剖析違紀違法案件發生的原因，不定期地組織黨員干部去監獄、勞教所接受警示教育。通過現身說法，激勵大家做到自重、自省、自警、自勵，堅決抵御各種落后思想和腐朽文化的侵蝕，追求積極向上的生活情趣，養成良好的生活作風，永葆共產黨人的高風亮節。（3）深化黨紀政紀條規教育。不定期地對黨員干部進行廉潔從政方面的黨紀政紀條規培訓。針對領導干部作風建設、廉政勤政方面存在的問題，組織開展主題教育活動。

（二）進一步完善對權力運行的制約監督機制

失去監督的權力必然產生腐敗。有效預防腐敗的關鍵之舉，就在于加強對領導干部行使權力的監督，真正做到關口前移。應繼續采取有力措施，加大對人、財、物的管理，加大關鍵崗位的監督力度，形成保證權力正確行使的有效機制。預防腐敗，必須防止權力濫用，逐步完善公共權力的監督制約機制。進一步健全民主集中制的各項制度和配套措施，不斷完善領導班子議事決策制度。深入推進權力公開透明運行，利用現代化手段，著力推進權力運行的動態公開。通過多管齊下，使腐敗現象沒有生存的空氣和土壤。

（三）建立制度執行的監督、考核、追究機制

1.加強監督檢查。經常性地開展明察暗訪活動，及時發現和糾正存在問題。尤其要根據領導干部的職位、職權、職責易于失監、虛監、弱監的具體工作環節，進行針對性檢查，并暢通群眾信訪舉報渠道，充分動員廣大群眾監督法規制度的落實執行。保護舉報人的制度關鍵是實施保護的機關的責任是不是明確，保護是否有效，對于保護失效的責任追究是否能夠落實。今天香港超過70%的舉報信息都是署名舉報。我們可以充分地借鑒香港保護舉報的制度和做法。同時，要善于將監督的成果制度化，促進制度建設，進一步發揮好監督的標本兼治功能。

2.細化考核標準。設計出一整套科學合理的考核辦法，明確考核的內容、效果的定量評價、考核的結果運用，尤其要對執行是否到位，效果怎樣，原因何在等，都要細化，且能夠量化的要量化。可以引入激勵機制，把考核結果與具體的經濟利益、政治利益掛鉤，從而及時發現制度執行的偏差，促進制度作用的有效發揮。

3.強化責任追究。明確責任主體、責任內容、責任分工，確保責任落到實處。認真貫徹黨風廉政建設責任制，狠抓責任追究，對發生違反反腐倡廉制度的重大案件和對重大案件不及時查處，或者對貫徹落實反腐倡廉制度措施不得力、問題長期得不到有效解決的部門和單位，要根據具體情況追究有關領導的責任。通過落實責任和實施責任追究，確保制度的貫徹落實，更好地發揮制度在反腐倡廉工作中的保證作用。